II SA/Bd 263/13

Dnia 4 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 września 2013 roku sprawy ze skargi M. G. i W. G. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 § 1, art. 162 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (PINB) stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...], znak: [...], dotyczącej pozwolenia na użytkowanie wysokiego parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że inwestorzy M. i W. G. nie dopełnili warunku określonego w decyzji z dnia [...], znak: [...] w zakresie wykonania w terminie do [...] ocieplenia ścian budynku z wykończeniem elewacji, co stwierdzono podczas dokonanych oględzin nieruchomości w dniu [...]. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyli M. i W. G. wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz naruszenie przepisów Prawa budowlanego. W odwołaniu wskazali, że w pismach z dnia [...] oraz [...] zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesunięcie terminu zakończenia prac do dnia [...]. Spowodowane to było złym stanem zdrowia wnioskującego oraz planem rozbudowy werandy. Na powyższe pisma nie uzyskali odpowiedzi, co uznali za równoznaczne z tym, że organ wyraził zgodę na przedłużenie terminu zakończenia prac. W oparciu o art. 37 Prawa budowlanego wskazali, że skoro roboty budowlane można wykonać bez przerywania na okres 3 lat, to wykonanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie z określonym warunkiem powinno być wykonane w okresie 3 lat i bez przerwy dłuższej niż 3 lata. K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) decyzją znak [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i jednocześnie orzekł o uchyleniu w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...], znak: [...]. W jej uzasadnieniu organ II instancji podał, że M. i W. G. uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w T. przy ul. [...] - decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], znak: [...]. Decyzją tą zatwierdzony został też projekt budowlany. Zgodnie z opisem technicznym zawartym w ww. projekcie dotyczącym instalacji wewnętrznych budynku (pkt 11.0), centralne ogrzewanie obiektu miało być zasilane poprzez kotłownię lokalną opalaną gazem ziemnym. Ze zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika również, że inwestor uzyskał pozwolenie na częściowe użytkowanie rzeczonego budynku, tzw. niskiego parteru - decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...], znak: [...]. Przy czym, w protokole kontroli obowiązkowej z dnia [...], Nr [...] inspektorzy PINB stwierdzili, iż obiekt realizowany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Wykazano też nieistotne odstępstwo polegające na połączeniu pomieszczenia składu opału i hydroforni na pokój tymczasowy. W późniejszym okresie powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał decyzję z dnia [...], znak: [....], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie kolejnej części budynku - tzw. parteru wysokiego, z warunkiem wykonania centralnego ogrzewania z kotłownią opalaną gazem ziemnym do dnia [...] oraz wykonania ocieplenia ścian z wykończeniem elewacji, w terminie do dnia [...]. Pozwolenie na realizację instalacji gazowej wewnętrznej w przedmiotowym budynku inwestor uzyskał odrębną decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...]. Owa inwestycja została zakończona i oddana do użytku zawiadomieniem z dnia [...], złożonym do PINB Powiatu Grodzkiego w T. przez M. i W. G. Z dokumentów odbiorowych wynika m.in., że w kontrolowanym budynku zamontowany został kocioł gazowy CO dwufunkcyjny o mocy 24 kW. Z kolei zawiadomieniem z dnia [...] M. i W. G. poinformowali organ I instancji o zakończeniu budowy poddasza użytkowego ww. budynku, załączając stosowne dokumenty. Jednocześnie zawiadomili organ, iż do wykonania pozostały jeszcze roboty budowlane polegające na wykonaniu elewacji i zagospodarowaniu terenu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. nie wydał jednak decyzji o pozwoleniu na użytkowanie poddasza. W tym czasie organ prowadził postępowanie w sprawie samowolnie wykonanej kotłowni węglowej w rzeczonym budynku. Organ dokonując analizy dokumentów zebranych w przedmiotowej sprawie stwierdził, że inwestorzy nie wykonali warunku określonego w ww. decyzji z dnia [...] - udzielającej pozwolenia na użytkowanie tzw. wysokiego parteru, gdyż nie wykonali ocieplenia budynku wraz z wykończeniem elewacji w wyznaczonym terminie, tj. do dnia [...]. Organ II instancji podkreślił, iż decyzja z dnia [....], znak: [....], wydana została na podstawie art. 59 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i zawierała jednocześnie zastrzeżenie dotyczące wykonania określonych czynności w wyznaczonym terminie, tj.: 1/ wykonania centralnego ogrzewania z kotłownią opalaną gazem ziemnym do dnia [...] oraz 2) wykonania ocieplenia ścian z wykończeniem elewacji, w terminie do dnia [...]. Z dokumentów sprawy wynika, iż pierwszy z warunków został wykonany w [...], natomiast drugi warunek nie został dopełniony do [...]. W związku z czym, w niniejszym przypadku zastosowanie winien mieć przepis zawarty w art.162 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie –jak błędnie uznał organ I instancji-art.162 § 1 pkt 2 Kpa. Przepis zawarty w art.162 § 1 pkt 2 Kpa dotyczy sytuacji, kiedy element dodatkowy decyzji związany jest z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję. Jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi ww. ścisła zależność pomiędzy pozwoleniem na użytkowanie części budynku, a nakazanym wykonaniem robot dociepleniowych i wykończeniowych obiektu. Z kolei art. 162 § 2 ma zastosowanie w przypadku, kiedy element dopełniający zawarty w decyzji wprawdzie związany jest z tą decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązującą. I taka sytuacja wystąpiła, w ocenie organu, w przedmiotowej sprawie. Zatem ów przepis powinien stanowić podstawę prawną decyzji orzekającej o wyeliminowaniu z obiegu prawnego wcześniejszej decyzji administracyjnej, która wydana została z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, bowiem przepis ten stanowi, że organ administracji, o którym mowa w §1, uchyli decyzję, jeżeli została ona wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Organ odwoławczy zauważył, iż uchylanie się strony zobowiązanej od wykonania dodatkowego zlecenia zawartego w ww. decyzji daje podstawę w niniejszym przypadku do uchylenia owej decyzji, a nie do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Wobec powyższego organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji, którą stwierdzono wygaśnięcie decyzji z dnia [...] i jednocześnie orzekł o uchyleniu przedmiotowej decyzji. Rozstrzygnięcia tego dokonano na podstawie art.138 § 1 pkt 2 w zw. z art.162 §2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu M. i W. G., organ II instancji stwierdził, iż nie mają one wpływu na treść wydanego orzeczenia. Z dokumentów sprawy wynika jednoznacznie, że inwestorzy nie wykonali w terminie ocieplenia ścian budynku wraz z wykończeniem elewacji, co było jednym z warunków kontrolowanej decyzji. Również pisma W. G. z dnia [...] i dn. [...] kierowane do powiatowego organu nadzoru budowlanego o przesunięcie terminu zakończenia prac - bliżej nie określonych - nie stanowiły podstawy do zmiany ww. decyzji z dnia [...], ani nie stanowią obecnie podstawy do wydania innego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Od powyższej decyzji skarżący M. i W. G. ożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7 i 8 Kpa oraz art. 59 § 1 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazali, że skoro roboty budowlane można wykonać bez przerywania na okres 3 lat, to wykonanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie z określonym warunkiem powinno być wykonane w okresie 3 lat i bez przerwy dłuższej niż 3 lata. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej powoływanej jako ppsa) nie uzasadnia uwzględnienia skargi. Bezspornym w sprawie jest, że decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 55 pkt 3 i art. 59 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) Powiatu Grodzkiego w T., udzielił M. G. i W. G., pomimo niewykonania części robót budowlanych, pozwolenia na użytkowanie wysokiego parteru budynku mieszkaniowego jednorodzinnego, położonego przy ul. [...] w T., na terenie działki nr [...], obręb [....], wraz z określeniem terminu wykonania, zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę z dnia [...], centralnego ogrzewania z kotłownią opalaną gazem ziemnym - do dnia ]...] oraz ocieplenia ścian budynku z wykończeniem elewacji - do dnia [...]. Decyzja ta nie została zakwestionowana przez skarżącą stronę, pomimo pouczenia co do prawa wniesienia od niej odwołania, stając się tym samym rozstrzygnięciem ostatecznym. Jak wynika z powyższego przepisem materialnoprawnym, w oparciu o który udzielonego stronie skarżącej pozwolenia na użytkowanie ww. części obiektu stanowił przepis art. 59 ust. 3 prawa budowlanego. Przepis ten określa, że w sytuacji, gdy właściwy organ stwierdzi, iż obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust.1 (warunki do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego), pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót. Korzystając z przyznanych mu cytowanym przepisem uprawnień, PINB wydał w sprawie przedmiotowe pozwolenie na użytkowanie ww. części obiektu, niemniej jednak równocześnie nałożył na inwestora obowiązek wykonania w ustalonym przez siebie terminie określonych robót budowlanych. Wydane skarżącym pozwolenie na użytkowanie połączone zostało zatem z nałożeniem na nich obowiązku wykonania w ustalonym przez organ I instancji terminie określonych robót budowlanych. Skarżący, jak zaznaczono, nie zakwestionowali tego pozwalnia w drodze odpowiednich środków zaskarżania powodując tym samym, że wydane pozwolenia na użytkowanie części obiektu o wskazanej treści, a więc połączone z obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych w wyznaczonym terminie, stało się dla nich wiążące. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestorzy nie wykonali w wyznaczonym terminie tj. do dnia [...] obowiązku określonego w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu, w postaci ocieplenia budynku wraz z wykończeniem elewacji. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest nie tylko przeprowadzona przez Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wizja lokalna przedmiotowej nieruchomości, która wykazała nie wykonanie ocieplenia ścian budynku z wykończeniem elewacji (dowód: notatka służbowa - k. 59 akt organu I instancji), ale również treść dokonanego przez samych skarżących, a skierowanego do PINB zawiadomienia z dnia [...] o zakończeniu budowy poddasza użytkowego, w którym to skarżący oświadczyli, że do wykonania pozostały roboty budowlane dotyczące elewacji i zagospodarowania terenu (dowód: zawiadomienie o zakończeniu budowy poddasza użytkowego – k. 57 akt organu I instancji), oraz tożsama w tym zakresie treść protokołu odbioru poddasza użytkowego (dowód: protokół odbioru - k. 56 akt organu I instancji). Podkreślić wyraźnie należy, że wykonanie nałożonego obowiązku powinno ostatecznie zakończyć się w terminie wyznaczonym przez organ w decyzji o udzieleniu pozwalnia na użytkowanie. Okoliczność zatem podjęcia, czy wykonywania w tym terminie jakichkolwiek prac związanych z nałożonym obowiązkiem, które nie zostały w wyznaczonym terminie zakończone, nie ma wbrew twierdzeniom skarżących, żadnego znaczenia dla stwierdzenia, że w danym terminie nałożony obowiązek nie został wykonany. Kontrola przedmiotowego obiektu wykazała, iż inwestorzy nie wykonali w wyznaczonym terminie ocieplenia budynku wraz z wykończeniem elewacji, co potwierdzili także sami skarżący w kierowanych do organu pismach. Twierdzenie, że trwają praca związane z nałożonym obowiązkiem potwierdza, że obowiązek ten nie został ostatecznie wykonany. Obowiązek ten został nałożony na inwestorów wraz z udzieleniem im decyzją z dnia [...] pozwolenia na użytkowanie części obiektu, która to decyzja, mająca walor ostateczności, wydana została na podstawie przytoczonego powyżej przepis art. 59 ust. 3 prawa budowlanego. Niedopełnienie w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku musiało pociągać za sobą konsekwencje, o których mowa w art. 162 § 2, a nie w art. 161 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa), o czym słusznie przesądził organ II instancji w zaskarżonej do Sądu decyzji. Wprawdzie oba ze wskazanych przepisów określają konsekwencje prawne niewykonania decyzji administracyjnej (w tym wypadku obowiązków zamieszonych w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego), to jednak odwołują się one do odmiennych od siebie tzw. elementów dodatkowych decyzji, tj. warunku (zdarzenia przyszłego i niepewnego) – art. 162 § 1 pkt 2 kpa oraz zlecenia (zdarzenia przyszłego) – art. 162 § 2 kpa. Zastosowanie zatem sankcji w postaci wygaśnięcia decyzji lub jej uchylenia, uzależnione jest od tego, czy w danej decyzji (pozwoleniu na użytkowanie), nałożone i niewykonane obowiązki stanowiły warunek decyzji (wygaśnięcie decyzji) czy też zlecenie (uchylenie decyzji). Wyjaśnić należy, że wejście w życie decyzji opatrzonej warunkiem (zawieszającym) jest uzależnione od uprzedniego spełnienia ustalonego w niej warunku. Decyzja wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności (zlecenia) wchodzi natomiast do obrotu prawnego, a nałożony obowiązek ciąży na adresacie po przystąpieniu do jej wykonywania. Zatem warunek w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 2 kpa wpływa na moc obowiązującą aktu administracyjnego w czasie (rozpoczęcie lub ustanie obowiązywania aktu). Natomiast zlecenie nie zawiesza skuteczności decyzji, do której zostało dodane i nie odracza możliwości jej wykonania, lecz zobowiązuje, zmusza adresata decyzji do jej wykonania zgodnie ze zleceniem. Realizacja obowiązków określonych w zleceniu następuje więc równocześnie lub nawet, jeśli to wynika z ich istoty i związku z decyzją główną, dopiero po realizacji uprawnień wynikających z decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że związanie zlecenia z decyzją następuje na innych zasadach niż w przypadku warunku, który pozostaje w ścisłym związku z treścią i bytem prawnym decyzji (patrz: Andrzej Matann, Komentarz Lex do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 12/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W świetle poczynionych uwag zgodzić należy się w pełni ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w przedmiotowej sprawie decyzja udzielająca pozwolenie na użytkowanie części obiektu opatrzona była dodatkowym zleceniem, a nie warunkiem. Decyzja ta bowiem wywoływała określone w niej skutki prawne, które dopiero przez wydanie decyzji uchylającej, o której mowa w art. 162 § 2 kpa, zostały przerwane. W przypadku decyzji zawierającej warunek (zawieszający) skuteczność takiej decyzji, jak wskazano wyżej, byłaby odroczona, zawieszona w czasie. Ponadto nałożone w decyzji z dnia [...] obowiązki nie miały charakteru zdarzenia przyszłego i niepewnego, lecz jedynie zdarzenia przyszłego (wykonanie ich było uzależnione wyłącznie od woli inwestorów). Podkreślić należy także, że w doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że niewykonanie w oznaczonym terminie obowiązku realizacji określonych robót budowlanych, nałożonego na mocy art. 59 ust. 2 prawa budowlanego, pociąga za sobą skutki określone w art. 162 § 1 pkt 2 kpa, a więc konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu z powodu niedopełnienia warunku zawartego w tej decyzji, zaś nałożonego na mocy art. 59 ust. 3 prawa budowlanego powoduje konsekwencje określone w art. 162 § 2 kpa, tj. uchyleniem decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie obiektu z uwagi na niewykonanie zlecenia, z którym to połączone zostało pozwolenia na użytkowanie obiektu. Bezsprzecznym jest, że w przedmiotowej sprawie na skarżących zostały nałożone przedmiotowe obowiązki w oparciu o art. 59 ust. 3 prawa budowlanego, a więc mające charakter zlecenia. To zaś, w sytuacji ich niewykonania, oraz faktu, że decyzja udzielająca pozwolenie na użytkowanie wywoływała określone w niej skutki prawne, implikowało -jak wykazano wyżej- konieczność zastosowania sankcji w postaci uchylenia decyzji udzielającej pozwolenie na użytkowanie części obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy należało uznać wniesioną w sprawie skargę za bezzasadną, a zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego za odpowiadające prawu, gdyż określające właściwe konsekwencji niewykonania przez skarżących w wyznaczonym terminie nałożonego na nich wraz z decyzją udzielającą pozwolenie na użytkowanie części obiektu, obowiązku wykonania ocieplenia budynku wraz z wykończeniem elewacji. Tym samym, jedynym możliwym rozstrzygnięciem w okolicznościach niniejszej sprawy było oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa, o czym też orzeczono w sentencji wyroku.