II SA/Bd 265/12

Dnia 29 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grażyna Malinowska - Wasik Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 maja 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [..] września 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za świadczenie udzielane przez przedszkole gminne 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do sformułowania: "przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", zawartego w § 1 ust. 1 tej uchwały i sformułowania: "w zakresie podstawy programowej" zawartego w § 1 ust. 5 tej uchwały , oraz § 2 ust. 1 ppkt ,,g" i ,,h" tej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej powyżej nie podlega wykonaniu. W dniu [...] Rada Gminy G., na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o systemie oświaty), podjęła uchwałę Nr VIII/45/2011 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Górzno, mocą której m.in. ustaliła w § 1 ust. 1 uchwały opłatę w wysokości 2 zł za każdą rozpoczętą godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń prowadzonego przez gminę przedszkola, przekraczających realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, z zastrzeżeniem ust. 5, określającego że wychowanie przedszkolne w zakresie podstawy programowej realizowane jest bezpłatnie, przez 5 godzin dziennie w godzinach od 8.00-13.00. W § 2 uchwały wskazano, że opłata, o której mowa w § 1 ust. 1 dotyczy kosztów opieki i dodatkowych zajęć dydaktyczno-wychowawczych, obejmujących: a) gry i zabawy wspomagające rozwój psychofizyczny, emocjonalny i społeczny dziecka; b) gry i zabawy badawczo-rozwojowe oraz aktywizujące zainteresowania otaczającym światem; c) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne, rozwijające zdolności dzieci oraz zaspakajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania; d) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój fizyczny dziecka; e) zajęcia rozwijające zainteresowania informatyczne; f) czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze wynikające z indywidualnych potrzeb dziecka; g) zajęcia z języka angielskiego; h) zajęcia z rytmiki. Ponadto w § 1 ust. 2 i 3 ustalono dodatkową opłatę za każdą godzinę korzystania przez dziecko z zajęć języka angielskiego w wysokości 2 zł, oraz z zajęć rytmiki w wysokości 1 zł. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w B., na podstawie art. 3 § 1 i 2 pkt 5, art. 50 i art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenie jej nieważności w części, tj. w § 1 ust. 1 w odniesieniu do sformułowania "przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego", w § 1 ust. 5 w odniesieniu do sformułowania "w zakresie podstawy programowej" i w § 2 ust. 1 ppkt g i h. Zaskarżonej części uchwały skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 7, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego, polegające na: 1) unormowaniu w § 1 ust. 1 odpłatności za oferowanie przez przedszkole świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego niezależnie od czasu ich trwania; 2) ograniczeniu w § 1 ust. 5 bezpłatnego realizowania wychowania przedszkolnego przez 5 godzin dziennie do świadczeń wyłącznie w zakresie podstawy programowej; 3) usankcjonowaniu w § 1 ust. 2 i 3 oraz § 2 ust. 1 ppkt g i h sprzecznych norm, zgodnie z którymi zajęcia z języka angielskiego oraz z rytmiki wchodzą w skład zajęć odpłatnych (realizowanych w czasie ponad 5 godzin dziennie) i jednocześnie podlegają dodatkowym opłatom. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, albowiem został ona wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z treścią tego przepisu organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, a stanowiącym, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Skarżący wskazał także, że powołane przepisy ustawy upoważniającej obowiązują od dnia 1 września 2010 r. oraz, że od tej daty zmieniły się w sposób stanowczy zasady ustalania odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, albowiem dotychczasowa ustawa uzależniała możliwość wprowadzenia opłat jedynie w przypadku świadczeń udzielanych przez te przedszkola ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, zaś obecnie kryterium wprowadzenia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolach publicznych nie jest już realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a czas realizacji tych świadczeń. W kontekście powyższego organ zaznaczył, że obecnie podstawa programowa nie musi być realizowana bezpłatnie oraz, że za czas dziecka spędzony w przedszkolu ponad pięć godzin organ może ustalić opłatę niezależnie od tego, czy w tym czasie będą realizowane zajęcia wchodzące w zakres podstawy programowej, czy też zajęcia tę podstawę przekraczające. Dlatego też, jak stwierdził skarżący, rada gminy podejmując uchwałę w powyższej materii obowiązana jest ustalić wysokość opłat za wszystkie świadczenia udzielanie przez przedszkola publiczne oferowane ponad dzienny limit, kiedy to nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Odpłatne są zatem wszystkie świadczenia przekraczające co do zasady 5 godzin dziennie, przy czym nieistotne jest, czy są to świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, czy też nie wykraczające poza tę podstawę. Skoro więc Rada Gminy G. w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały określiła, iż odpłatne są świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej, zaś odesłanie do ust. 5 dowodzi, iż chodzi o wszelkie takie świadczenia, tj. niezależnie od czasu ich realizowania przez przedszkole, a w § 1 ust. 5 stanowi się, że przez 5 godzin dziennie realizowane jest bezpłatnie wychowanie przedszkolne, ale w zakresie podstawy programowej, to tym samym zdaniem skarżącego świadczenia w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej w świetle zaskarżonej uchwały zawsze są odpłatne. Takie zaś unormowanie jest sprzeczne z przepisami art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W związku z tym w ocenie skarżącego wyeliminowanie z § 1 ust. 1 zwrotu "przekraczające realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego" oraz z § 1 ust. 5 sformułowania "w zakresie podstawy programowej" spowoduje, iż uchwała będzie zgodna z prawem i jednocześnie będzie przejrzysta oraz czytelna, a nadto będzie korelowała z pozostałymi jej unormowaniami (np. § 1 ust. 4). Skarżący wskazał również, iż w zaskarżonej uchwale zachodzi sprzeczność, albowiem z § 2 ust. 1 ppkt g i h uchwały wynika, że do zajęć dydaktycznych, których dotyczy odpłatność za przedszkole w kwocie 2 zł za każdą rozpoczętą godzinę, zaliczono zajęcia z języka angielskiego i z rytmiki, natomiast w § 1 ust. 2 i 3 uchwały wskazano, iż za zajęcia te ustalono jeszcze inną "dodatkową opłatę" w wysokości odpowiednio 2 zł i 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Tym samym zajęcia z języka angielskiego i z rytmiki podlegają podwójnej opłacie. Choć, jak wskazał skarżący, wydaje się, że wolą Rady Gminy było wprowadzenie dodatkowych zajęć z języka angielskiego i z rytmiki niezależnie od zajęć oferowanych przez darmowe 5 godzin dziennie oraz płatne ponad 5 godzin dziennie, to jednak zdaniem skarżącego wskazanie tych zajęć w wyliczeniu zawartym § 2 ust. 1 uchwały jest nieprawidłowe i zbędne. Ponadto budzi także wątpliwości skarżącego określenie przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale, godzin, w których realizowane jest bezpłatne wychowanie przedszkolne – do 8.00 do 13.00. Istotą bowiem przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty nie jest wskazanie przez organ prowadzący ram czasowych, kiedy to świadczenia przedszkolne są bezpłatne, lecz wskazanie czasu tj. ilości bezpłatnych godzin. Przeciwne natomiast, a więc literalne rozumienie wskazanego przepisu, prowadziłoby w ocenie skarżącego do wniosku, że korzystanie przez dzieci z usług przedszkola przez 5 godzin dziennie w godzinach innych niż od 8.00 do 13.00 wiązałoby się z koniecznością ponoszenia opłat za zajęcia świadczone przed godz. 8.00 oraz po godz. 13.00. Ze względu na wszystkie wskazane powyżej okoliczności, skarżący stwierdził, iż jego skarga jest uzasadniona, a jego wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części i kierunku wskazanym w petitum skargi za zasługujący na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy G. wskazała, iż w związku z przedmiotową skargą, zgodnie z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, Rada przygotowała uchwalę zmieniającą, uwzględniającą w całości zarzuty zawarte w skardze, a która to uchwała zostanie podjęta na sesji Rady Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Z treści przepisu zawartego w art. 134 § 1 ppsa wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie Sąd uznając trafność zarzutów skarżącego, stwierdza iż zaskarżona uchwała nie odpowiada przepisom prawnym obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności w części wskazanej w skardze. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena zgodności z prawem podjętej w dniu [...] przez Radę Gminy G. uchwały Nr VIII/45/2011 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez Gminę Górzno. Podstawę materialnoprawną wskazanej uchwały stanowiły przepisy art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Należy wskazać, że przepisy te zostały znowelizowane ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), która weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. Zatem zaskarżona uchwała podjęta została, na podstawie wskazanych przepisów ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 5 sierpnia 2010 r. W zmienionym stanie prawnym organ prowadzący przedszkole ustala wysokość opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 (art. 14 ust. 5 pkt 1). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi zaś, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Biorąc pod uwagę treści obu przytoczonych przepisów, nie ulega wątpliwości, iż w obecnym stanie prawnym, publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie oraz że kryterium bezpłatności udzielonych przez przedszkole publiczne świadczeń jest czas ich trwania. Jest to istotna zmiana w stosunku do stanu prawnego sprzed wskazanej nowelizacji, albowiem wówczas kryterium bezpłatności stanowiła realizacja podstawy programowej wychowania przedszkolnego, w związku z czym istniała możliwość wprowadzenia opłat jedynie w przypadku świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne ponad podstawę programową. Obecnie natomiast organ może ustalić opłatę za czas dziecka spędzony w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć, a więc czy w tym czasie będzie realizowana podstawa programowa czy też zajęcia tę podstawę przekraczające. Wynika z tego, że w obecnym stanie prawnym, jak słusznie zauważył skarżący, podstawa programowa nie musi być realizowana bezpłatnie. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że analiza treści zakwestionowanych przepisów uchwały Rady Gminy G. w kontekście przytoczony i omówionych powyżej przepisów prawa, stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały, prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, albowiem organ, tak jak miało to miejsce w dotychczasowym stanie prawnym uzależnił w § 1 ust 1 uchwały opłatę za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne od przekroczenia realizacji podstawy programowej. Tymczasem w obecnym stanie prawnym, jak wskazano wyżej, kryterium odpłatności stanowi jedynie czas trwania udzielonych przez przedszkole publiczne świadczeń. Zatem przekroczenie pięciogodzinnego pobytu dziecka w przedszkolu powoduje konieczność uiszczenia opłaty niezależnie od tego czy w tym czasie realizowana jest podstawa programowa, czy też nie. W związku z tym zgodnie z obowiązującymi przepisami należało w zaskarżonej uchwale ustalić opłatę za wszelkie świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad pięciogodzinny bezpłatny limit, a nie uzależnić odpłatność za świadczenia wyłącznie od przekroczenia podstawy programowej, zwłaszcza że zestawienie treści przepisu § 1 ust. 1 uchwały z przepisem § 1 ust. 5 uchwały, stanowiącym iż wychowanie przedszkolne w zakresie podstawy programowej realizowane jest bezpłatnie przez 5 godzin dziennie w godzinach od 8.00-13.00, prowadzi do wniosku że świadczenia przekraczające realizację podstawy programowej zawsze są odpłatne, niezależnie od tego w jakim czasie są realizowane tj. czy przekraczają ustawowy limit, czy też nie, natomiast jedynie świadczenia realizowane w ramach podstawy programowej udzielane są bezpłatnie przez 5 godzin dziennie. Takie natomiast unormowanie odpłatności świadczeń udzielonych przez przedszkola prowadzone przez Gminę G. pozostaje w sprzeczności ze znowelizowanymi przepisami art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu należy podzielić także stawisko skarżącego, iż wymienienie w § 2 ust. 1 lit. g i h uchwały zajęć z języka angielskiego i rytmiki jako zajęć przekraczających realizację podstawy programowej wychowanie przedszkolnego i podlegających w związku z tym odpłatności w wysokości 2 zł za godzinę zajęć, przy jednoczesnym ustaleniu w § 1 ust. 3 i 4 uchwały innej dodatkowej opłaty za te zajęcia, odpowiednio w wysokości 2 zł i 1 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć, spowodowało niejasność interpretacyjną dotyczącą zasad odpłatności zajęć z języka angielskiego i rytmiki, oraz w efekcie możliwość takiej interpretacji tych przepisów, że zajęcia z języka angielskiego i rytmiki podlegają w zaskarżonej uchwale podwójnymi opłatami, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty nie uprawniało również Radę Gminy G. do określenia ram czasowych, w których realizowane przez przedszkole świadczenia są bezpłatne. Delegacje zawarta we wskazanym przepisie dotyczy bowiem wyłącznie ustalenia wysokości opłaty oraz ilości godzin w ciągu dnia świadczonych bezpłatnie. W świetle więc w/w unormowań § 2 ust. 1 lit. g i h oraz § 1 ust. 3 i 4 uchwały, zasadne jest stwierdzenie, iż organ przekroczył nimi w zaskarżonej uchwale zakres upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Reasumując poczynione powyżej rozważania, wskazać należy, iż Rada Gminy G. uchwalając przedmiotową uchwałę wadliwie zinterpretowała znowelizowane przepisy art. 14 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przez co podjęła uchwałę sprzeczną w zakresie zakwestionowanych przepisów tj. § 1 ust. 1 i 5 oraz § 2 ust. 1 lit. g i h ze wskazanymi przepisami ustawy o systemie oświaty, co obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności wadliwych przepisów zaskarżonej uchwał. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność uchwały w części opisanej w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.