II SA/Bd 268/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Wojewody [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 268/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2006 r., nr [...] Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. M. pozwolenia na budowę zbiornika żelbetonowego zamkniętego na gnojówkę o pojemności całkowitej 76 m³ wraz z płytą obornikową o pow. użytkowej 95,2 m² na działce nr [...] w miejscowości Pusta D. gmina G. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do uwzględnienia wymogów i uwag instytucji uzgadniających oraz interesów osób trzecich, a także dokonania geodezyjnego wytyczenia budowli i zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego, co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, o zakończeniu budowy. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę nr [...]. Powyższą decyzję doręczono, poza inwestorem między innymi właścicielowi sąsiedniej działki nr [...] H. P. W odwołaniu od decyzji I instancji J. P., działając jako pełnomocnik H. P. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy jego skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]2006 r. o warunkach zabudowy, w oparciu, o którą Starosta wydał kwestionowaną decyzję. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] 2007 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach uzasadnienia Wojewoda wskazał, iż z prawidłowo dokonanych przez organ I instancji ustaleń wynika, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji zamyka się w granicach działki nr [...] w miejscowości P. będącej własnością inwestora. Tym samym przymiot strony postępowania przysługuje jedynie inwestorowi, nie zaś właścicielom sąsiednich nieruchomości – w tym odwołującemu się, błędnie dopuszczonemu do udziału w sprawie na etapie postępowania przez organem I instancji. Ponadto Wojewoda wskazał, iż organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tę decyzję nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody H. P. wniósł o jego uchylenie, ze względu na to, iż wyrokiem tegoż Sądu z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. II SA/Bd 979/06 została uchylona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotycząca warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla omawianej inwestycji. Ponadto skarżący podniósł, iż inwestor posiada starą, sprawdzoną i korzystną dla środowiska płytę obornikową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na który powołuje się H. P. w skardze nie jest prawomocny i nie na wpływu na podjęte rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 127 § 1 Kpa w związku z art. 32 Kpa odwołanie od decyzji organu I instancji może wnieść jedynie strona lub jej pełnomocnik. Za stronę w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w niniejszej sprawie w znaczeniu procesowym uznany był, jak wynika z rozdzielnika decyzji z dnia 22 listopada 2006 r. o pozwoleniu na budowę, między innymi właściciel sąsiadującej z planowaną inwestycją działki nr [...] – H. P. Powyższą decyzję w drodze odwołania zaskarżył J. P. zaznaczając, iż działa jako pełnomocnik H. P. Skoro odwołanie wniósł podmiot nie będący stroną, obowiązkiem organu było wezwanie go do przedłożenia pełnomocnictwa pochodzącego od strony, którą reprezentuje w postępowaniu. W niniejszym przypadku bowiem, z uwagi na charakter sprawy (jej wagę), brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi tzw. pełnomocnictwo domniemane, o którym mowa w art. 33 § 4 Kpa (sprawa mniejszej wagi, w której dopuszcza się takie pełnomocnictwo to taka sprawa jak przeglądanie akt, odebrania wezwania, nie pociągające za sobą poważniejszych skutków). Nadmienić przy tym trzeba, że dla omawianej sprawy nie miało żadnego znaczenia znajdujące się w aktach II instancji pełnomocnictwo (kserokopia) H. P. udzielone J. P. (k.14), skoro dotyczyło ono reprezentowania strony wyłącznie przed sądem administracyjnym i do tego w innej sprawie - w przedmiocie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji (II SA/Bd 979/06). Wskazane wyżej uchybienie przepisom art. 33 § 3 w związku z art. 32 Kpa nie miałoby większej wagi, gdyby skutkujące umorzeniem postępowania stwierdzenie organu odwoławczego, iż H. P. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, było wynikiem wszechstronnego rozpatrzenia w powyższym zakresie sprawy znajdującego odzwierciedlenie w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę może być, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), poza inwestorem, właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca tylko takiej nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego. Ustalenie obszaru oddziaływania obiektu ma więc istotne znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, w myśl art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Obszar ten wyznacza się w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę obiektu, mając na uwadze jego rodzaj i charakterystykę, w oparciu o przepisy powszechnie obowiązujące, zawierające regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości. Należą do nich przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy przeciwpożarowe, dotyczące dróg publicznych, ochrony zabytków i inne, a przede wszystkim – przepisy określające warunki techniczne dotyczące różnych obiektów. Wskazane przepisy wymieniają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu odnosi się przy tym zarówno do terenu niezagospodarowanego, jak i już zagospodarowanego, bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu mogą dotyczyć zmiany sposobu zagospodarowania. W decyzji z dnia [...] 2006 r. Starosta G. ograniczył się do stwierdzenia, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obejmuje działkę nr [...], a więc tylko tę nieruchomość, na której ma być zrealizowany zbiornik na gnojówkę wraz z płytą obornikową. Organ odwoławczy obligowany do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie (a więc niezależnie od treści podnoszonych w odwołaniu zarzutów), tym samym – do wyjaśnienia i rozważenia wszelkich okoliczności związanych z ustaleniem statusu H. P. w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę (czy jest stroną, czy też nie), poprzestał także na stwierdzeniu w uzasadnieniu swej decyzji, iż biorąc pod uwagę użytkowanie obiektu i rodzaj planowanych robót, organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania wspomnianego obiektu, który ogranicza się tylko do działki nr [...]. Wyrażona w art. 7 i 77 § 1 Kpa zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji publicznej obowiązek nie tylko wyczerpującego zebrania, ale również wszechstronnego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, tak aby stan faktyczny na tle mającego do niego odniesienie stanu prawnego ustalony został zgodnie z rzeczywistością. W świetle tejże zasady jako dowolne należy traktować ustalenia oparte na materiale nie w pełni rozpatrzonym. Owe rozpatrzenie winno mieć odzwierciedlenie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które stanowi integralną część tegoż rozstrzygnięcia. Jak wynika z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie decyzji administracyjnej musi zawierać dokładne wyjaśnienie jej podstaw faktycznej i prawnej, tak aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Obowiązek organu w powyższym zakresie wypływa także z zasad ogólnych postępowania sformułowanych w art. 9 Kpa (zasada udzielania informacji) oraz art. 11 Kpa (zasada przekonywania). Wszystkie wyszczególnione wyżej zasady mają zastosowanie także w postępowaniu przed organem odwoławczym (art. 140 Kpa), który ma możliwość w razie potrzeby, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (art. 136 Kpa). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje na to, by powyższe zasady były przez organ odwoławczy respektowane. Nie wynika z niego, by organ oceniając prawidłowość ustalenia przez Starostę obszaru oddziaływania planowanych na działce [...] obiektów (zbiornika i płyty) dokonał analizy ich usytuowania w nawiązaniu do jakichkolwiek przepisów odrębnych. W niniejszym przypadku w szczególności miały zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877), określające między innymi nie tylko minimalne odległości przedmiotowych budowli od różnego rodzaju obiektów usytuowanych na działkach sąsiednich, lecz także od granic działek sąsiednich. Dokumentacja zawarta w aktach administracyjnych nie pozwala natomiast Sądowi na dokonanie we własnym zakresie, przy uwzględnieniu art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oceny, czy wszystkie wymagane wskazanym aktem prawnym odległości zostały zachowane, a tym samym czy istotnie obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje również działki nr [...] należącej do H. P.. Nierozważenie przez organ II instancji wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla treści wydanego rozstrzygnięcia oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, stanowiące naruszenie wyszczególnionych wyżej przepisów procedury, jak również uchybienie przepisom dotyczącym pełnomocnictwa, stwarzają konieczność uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c cytowanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., w związku z czym należało orzec jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, poza wyeliminowaniem wskazanych wyżej uchybień, organ odwoławczy winien mieć na względzie (w aspekcie art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa) prawomocny wyrok tutejszego Sądu z dnia 10 stycznia 2007 r. sygn. akt. II SA/Bd 979/06 w następstwie, którego utraciła przymiot ostateczności decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] 2006 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji objętej postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę.