II SA/Bd 269/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Zarządu Powiatu w Nakle nad Notecią z dnia 29 kwietnia 2011r. nr XX/56/2011 w przedmiocie standardów zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 269/12 Uzasadnienie Składając skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski, jako organ nadzoru, powołując się na art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym, wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr XX/56/2011 Zarządu Powiatu Nakielskiego z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie standardów zatrudnienia pracowników administracji i obsługi w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez powiat nakielski. Podstawę prawną uchwały stanowiły przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a także art. 5 ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Wg skarżącego nie wynika z nich umocowanie do uchwalania tego typu standardów. Uchwała jest wadliwa, gdyż orzecznictwo wyklucza jakąkolwiek ingerencję organu prowadzącego dotyczącą zwalniania i zatrudniania w stosunku do pracowników jednostek organizacyjnych powiatu. Kompetencje w tym zakresie przepisy przyznają dyrektorom (kierownikom) tych jednostek. Skarżący powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2009 r. OSK 1528/08. Wg Wojewody uchwała narusza art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ponadto skarżący zarzucił organowi, iż przed podjęciem uchwały nie przeprowadził konsultacji związkowych. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że przywołany wyrok dot. innej kwestii, natomiast standardy mają na celu wskazanie dyrektorom kierunków racjonalizacji zatrudnienia z punktu widzenia gospodarki finansowej, a przede wszystkim planowanej likwidacji szkół i nie wkraczają bezpośrednio w kompetencje dyrektora w zakresie stosunków pomiędzy pracodawcą a pracownikiem. Za politykę kadrową szkoły odpowiada dyrektor, który jednocześnie administruje przyznanym budżetem. Powiat finansuje szkołę, jako jednostka prowadząca, zgodnie z art. 34a 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który przewiduje, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Nadzorowi podlega w szczególności prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowanie mieniem. Standardy nie zawierają żadnych sankcji dla dyrektorów szkół za ich niestosowanie. Są jednie wskazówką i pomocą w oparciu o obowiązujące przepisy, a także odpowiadają zasadom współżycia społecznego z art. 5 kc i nie ingerują w uprawnienia dyrektorów szkół. Z tych też względów zbędne były wg organu konsultacje związkowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według przepisu art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1260), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwała rady gminy (powiatu) jest prawidłowa wówczas, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienia do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują i dlatego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy są określone w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatu (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do naruszenia prawa. Stanowienie aktów prawa miejscowego poddane jest reglamentacji prawnej. Stanowi o tym Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu w Nakle nad Notecią wskazał przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz 32 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592;z 2002 r. Nr 23, poz. 220, Nr 62, poz. 558, Nr 113, poz. 984, Nr 153, poz. 1271, Nr 200, poz. 1688 i Nr 214, poz. 1806, z 2004 r. Nr 102, poz. 1055 i Nr 167, poz. 1759; z 2007 r. Nr 173, poz. 1218; z 2008 r., Nr 180, poz. 1111 i Nr 223, poz. 1458; z 2009 r. Nr 92, poz. 753; z 2010 r. Nr 28, poz. 142; Nr 28, poz. 146; Nr 106, poz.675), art. 5 ust. 7 pkt 1 i 4 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572, Nr 69, poz. 624, Nr 109, poz. 1161, Nr 273 poz. 2703, Nr 281 poz. 2781, Dz. U. z 2005 r. Nr 17 poz. 141, Nr 94 poz. 788, Nr 122 poz. 1020, Nr 131 poz. 1091, Nr 167 poz. 1400, Nr 249 poz. 2104; Dz. U. z 2006 r. Nr 144 poz. 1043, Nr 208 poz. 1532, Nr 227 poz. 1658; Dz. U. z 2007 r. Nr 42 poz. 273, Nr 80 poz. 542, Nr 115 poz. 791, Nr 120 poz. 818, Nr 180 poz. 1280, Nr 181 poz. 1292; Dz. U. z 2008 r. Nr 70 poz. 416, Nr 145 poz. 917, Nr 216 poz. 1370, Nr 235 poz. 1618; Dz. U. z 2009 r. Nr 6 poz. 33, Nr 31 poz. 206 Nr 56 poz. 458, Nr 157 poz. 1241, Nr 219 poz. 1705; Dz. U. z 2010 r. Nr 44 poz. 250, Nr 54 poz. 320, Nr 127 poz, 857, Nr 127 poz. 857 z późn. zm.). Przepis art. 5 ust. 7 pkt 3 przywoływanej ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność. Do zadań organu prowadzącego szkolę lub placówkę należy w szczególności zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2 -6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r., Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), i organizacyjnej szkoły lub placówki. Przywołany zaś przepis art. 5c pkt 2 tejże ustawy stanowi, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w: art. 5 ust. 7, art. 36 ust.2, art. 36a ust. 1, 4-6,10,12, i 14, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 4a i 5, art. 62 ust. 6 oraz art. 71 c ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Z analizy tych przepisów wynika w ocenie Sądu, że nie mogły one stanowić żadnej podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały. W szczególności należy mocno podkreślić, że przepisy art. 5 ust. 7 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty przywołanego w podstawie prawnej decyzji zobowiązują organ prowadzący do zapewnienia szkole lub placówce warunków działalności. Na cele wymienione w tym przepisie organy prowadzące szkolę zobowiązane są zapewnić odpowiednie środki finansowe i zapewnić warunki materialno- organizacyjne i stosownie do tego przysługują mu odpowiednie uprawnienia nadzorcze np. poprzez powierzanie stanowiska i odwoływanie ze stanowiska dyrektora szkoły. Przepisy te nie upoważniają natomiast organu prowadzącego do wydania tego rodzaju aktów prawa miejscowego jak zaskarżona uchwała. Również jakikolwiek inny przepis przywołanych w zaskarżonej uchwale ustaw nie upoważniał do wydania zaskarżone uchwały. Podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały nie zawierał też jakkolwiek inny akt prawny. W tym stanie rzeczy podzielając stanowisko skarżącego Wojewody Kujawsko - Pomorskiego należało mając na uwadze treść art. 7 Konstytucji RP i fakt, że uchwała ta stanowiła akt prawa miejscowego na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1592 ze zm.) oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzić w nieważności w całości zaskarżonej uchwały - pkt 1 wyroku, opierającym rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku na przepisie art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r.