II SA/Bd 269/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania dotyczącego ustalenia opłaty przekształceniowej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z [...]. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [....] na rzecz skarżącej spółki [...] [...]złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent M. [...] (zwany dalej "Prezydentem") pismem z [...] listopada 2023 r., znak: [...], na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 904 ze zm., zwanej dalej "ustawą przekształceniową’) - poinformował P. W. (tj. Skarżącą Spółkę) o waloryzacji opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej położonej we [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne o nr [...] KM 76 o łącznej powierzchni 0.3184 ha. Skarżąca Spółka, powołując się na art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniu, o pismem z [...] grudnia 2023 r. wniosła o korektę zwaloryzowanej opłaty poprzez jej ponowne przeliczenie i w związku z tym wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalenie w drodze decyzji wysokości zwaloryzowanej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na ww. wniosek Spółki Prezydent postanowieniem z [...] grudnia 2023 r., znak: [...], działając na podstawie art. 61a §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2023 r., poz. 775 ze zm., w skrócie "k.p.a.") odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie w drodze decyzji wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej. W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że informacja o wysokości zwaloryzowanej opłaty stanowi czynność materialno - techniczną. Właścicielowi nie przysługuje żaden środek zaskarżenia w odniesieniu do takiej czynności. Właściwym do rozstrzygania wszelkich sporów w tym zakresie jest sąd powszechny. Natomiast powołany we wniosku przepis art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej dotyczy sytuacji udzielenia informacji o opłacie jednorazowej lub kwocie należnej do zapłaty: - po uwzględnieniu bonifikaty, o której mowa w art. 9 ust. 3 albo bonifikaty określonej w zarządzeniu wojewody, - w przypadku udzielenia bonifikaty określonej w uchwale właściwej rady albo sejmiku. Na powyższe postanowienie Skarżąca Spółka wniosła zażalenie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 8a, art. 10 ustawy przekształceniowej i art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca podniosła w szczególności, że podstawę prawną wszczęcia postępowania administracyjnego i ustalenia zwaloryzowanej wysokości opłaty przekształceniowej stanowi art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Powołała się na wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 4133/18 i decyzje Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2023 r., nr [...]. Spółka podniosła również zarzuty dotyczące waloryzacji opłaty podnosząc, iż waloryzacja dokonana w sposób zastosowany przez Prezydenta nie jest prawidłowa i narusza art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") postanowieniem z [...] lutego 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 61 a k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (...). W opinii Kolegium przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Zgodnie bowiem z art. 10 ustawy przekształceniowej: 1. Opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 2. Waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. 3. Właściwy organ może odmówić dokonania waloryzacji jedynie w przypadku, jeżeli stwierdzi, że wskaźniki, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie uległy zmianie w okresie od dnia przekształcenia lub ostatniej waloryzacji do dnia złożenia wniosku. Z treści powyższego przepisu zdaniem Kolegium wynika, że ustawodawca nie wprowadził trybu administracyjnego waloryzacji opłaty za przekształcenie, a w przypadku kwestionowania waloryzacji opłaty za przekształcenie, właściciel może wystąpić na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Wskazywany przez Skarżącą art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej zdaniem Kolegium dotyczy wyłącznie przypadków określonych w art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej, a udzielenie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8 powoływanej ustawy otwiera drogę właścicielowi nieruchomości do ewentualnego zakwestionowania w zakresie wysokości opłaty jednorazowej lub wysokości kwoty należnej do zapłaty również w zakresie uwzględnionych lub pominiętych przez organ bonifikat. W przedmiotowej sprawie nie była udzielana skarżącej informacja w trybie art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej, tylko informacja o waloryzacji opłaty na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej - stąd nie może być zastosowany tryb określony w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Informacja w trybie art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej została udzielona Skarżącej pismem z [...] kwietnia 2019r., jednak Skarżąca nie skorzystała z trybu jej zakwestionowania określonego w art. 7 ust. 8a ustawy w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tej informacji. Odnosząc się do powołanych w zażaleniu wyroku NSA z 16 marca 2021 r., sygn. I OSK 4133/18 i decyzji Wojewody W. z [...] czerwca 2023r. (SN-III.7535.8.32023.12) organ odwoławczy stwierdził, że wyrok dotyczy sprawy o innym stanie prawnym i faktycznym. W skardze do Sądu [...] Koleje Państwowe S.A. z/s w W. zarzuciła orzeczeniu organu odwoławczego: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 § 1 oraz art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało niezasadną odmową wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. - naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 7 ust. 8a w zw. z art. 10 ust. 2 ustawy przekształceniowej poprzez jego błędną wykładnię i w następstwie uznanie, że wyżej wymieniona regulacja nie ma zastosowania do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej należnej do zapłaty kwoty z tytułu zwaloryzowanej opłaty przekształceniowej w związku przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Kolegium oraz o poprzedzającego go postanowienia Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Organ pierwszej instancji; Skarżąca w uzasadnieniu podniesionych zarzutów podkreśliła, że podstawę prawną wszczęcia postępowania administracyjnego i ustalenia zwaloryzowanej wysokości opłaty przekształceniowej stanowi, wbrew stanowisku Kolegium instancji, art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej, a wynika to z treści wyżej wskazanej regulacji, zgodnie z którą: "jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji". Zdaniem Skarżącej w przedmiotowej sprawie na uwadze należy mieć przy tym art. 10 ustawy przekształceniowej, dlatego za uzasadniony należy uznać wniosek, zgodnie z którym art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej będzie mieć zastosowanie również w przypadku zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości z uwagi na waloryzacje tej opłaty. Przepis art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniowej wyraźnie bowiem stanowi, że jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć wniosek o ustalenie tej kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji, zaś w treści ustawy o przekształceniu brak jest przepisów, które wyłączałyby stosowanie wyżej wymienionego przepisu w przypadku zmiany opłaty przekształceniowej wskutek dokonania waloryzacji. Co istotne, stanowisko odmienne pozbawiałoby właściciela nieruchomości możliwości kontroli ustaleń organu administracji, czy waloryzacja została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Zdaniem Skarżącej przyjęcie zaprezentowanej przez Kolegium wykładni art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu w istocie prowadziłoby do naruszenia zasady spójności systemu prawnego. Skarżąca ponownie powołała się nw wyrok NSA z 16 marca 2021 r. (I OSK 4133/18) oraz decyzję Wojewody W. z [...] czerwca 2023 r., nr [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nie była udzielana skarżącej informacja w trybie art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej, tylko informacja o waloryzacji opłaty na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o przekształceniowej - stąd nie może być zastosowany tryb określony w art. 7 ust. 8a tej ustawy. Z akt sprawy wynika, że informacja w trybie art. 7 ust. 8 ustawy przekształceniowej została udzielona Skarżącej pismem z [...] kwietnia 2019 r., jednak Skarżąca nie skorzystała z trybu jej zakwestionowania określonego w art. 7 ust. 8a ustawy o przekształceniu w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tej informacji. Z możliwości złożenia tego rodzaju wniosku Skarżąca chciała natomiast skorzystać w związku z otrzymaniem zawiadomienia z [...] listopada 2023 r. o dokonaniu waloryzacji rocznej opłaty przekształceniowej. W zawiadomieniu tym wskazano wysokość ww. opłaty po waloryzacji oraz okres, od którego obowiązuje. Organy I oraz II instancji zgodnie przyjęły, że nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie o ustalenie w drodze decyzji wysokości rocznej opłaty przekształceniowej i w konsekwencji zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. przyjmując, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania Skarżącej w trybie administracyjnym. Jest to stanowisko błędne. Sąd zgadza się w tym względzie ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 14 maja 2024 r. sygn. II SA/Rz 232/24, opartym na poniższej argumentacji. Należy wskazać, że ustawodawca przewidział możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji wysokości opłaty przekształceniowej w dwóch przepisach: w art. 6 ust. 1 oraz w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej. Przepis art. 6 ust. 1 ww. ustawy przyznaje możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji opłaty przekształceniowej, która została zawarta w zaświadczeniu o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ww. ustawy. Właściciel ma więc możliwość złożenia wniosku o ustalenie opłaty w drodze decyzji już na pierwszym etapie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w związku z uzyskaniem pierwotnego zaświadczenia. Nie jest to jednak jedyny etap, w trakcie którego właściciel może kwestionować wysokość opłaty przekształceniowej. Ustawodawca przewidział również możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji opłaty przekształceniowej w art. 7 ust. 8a ww. ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli właściciel nie zgadza się z wysokością opłaty jednorazowej lub wysokością kwoty należnej do zapłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia informacji, wniosek o ustalenie wysokości opłaty jednorazowej lub kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Przepis art. 7 ust. 8a określa dwa kolejne przypadki, w których możliwe jest złożenie wniosku o ustalenie opłaty przekształceniowej w drodze decyzji – tj. gdy właściciel nie zgadza się z: - wysokością opłaty jednorazowej, która jest rodzajem opłaty przekształceniowej, wnoszonej jednorazowo na wniosek właściciela lub, - wysokością kwoty należnej do zapłaty. Ta ostatnia kategoria dotyczy kwot należnych do zapłaty w związku z obowiązkiem uiszczenia opłaty przekształceniowej. Należy bowiem zwrócić uwagę na systematykę przepisów, zawartych w art. 7 ww. ustawy. Art. 7 ustawy przekształceniowej dotyczy zasad ponoszenia opłaty przekształceniowej na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu, zawiera regulacje w zakresie ustalania jej wysokości, terminu i okresu wnoszenia opłaty, jak również przewiduje możliwość uiszczenia opłaty jednorazowo. Art. 7 ww. ustawy zawiera również w ust. 8a wspomnianą wyżej regulację, przewidującą możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji opłaty jednorazowej oraz kwoty należnej do zapłaty. Należy stwierdzić, że określona przez ustawodawcę kategoria "kwoty należnej do zapłaty" obejmuje te wszystkie przypadki, w których nowy właściciel jest obowiązany do uiszczenia kwoty z tytułu opłaty przekształceniowej, w tym opłaty zmienionej na skutek waloryzacji. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ww. ustawy opłata może podlegać waloryzacji zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 10 ust. 2 ww. ustawy, waloryzacji opłaty właściwy organ dokonuje z urzędu albo na wniosek właściciela nieruchomości, nie częściej niż raz na 3 lata od dnia dokonania ostatniej waloryzacji. O wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie na adres, o którym mowa w art. 4 ust. 6. Doręczenie na taki adres uważa się za dokonane. Zwaloryzowana opłata obowiązuje od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Z brzmienia art. 10 ust 2 ustawy przeksztalceniowej wprost wynika, że waloryzacja opłaty powoduje, że zmienia się kwota należna do zapłaty z tytułu tej opłaty od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym dokonano waloryzacji. Tym samym więc przewidziana w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej możliwość złożenia wniosku o ustalenie kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji obejmuje również przypadek zmiany kwoty należnej do zapłaty na skutek waloryzacji opłaty w trybie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 7 ust. 8a ww. ustawy określa termin 2 miesięcy do złożenia wniosku – a momentem początkowym biegu tego terminu jest dzień doręczenia informacji. Z przepisu art. 10 ust. 2 ww. ustawy wynika natomiast, że o wysokości zwaloryzowanej opłaty właściwy organ zawiadamia właściciela nieruchomości, doręczając informację na piśmie. Zatem forma zawiadomienia o waloryzacji w postaci doręczenia informacji tożsama jest czynnością wskazaną w art. 7 ust 8a ww. ustawy, która wyznacza bieg początkowy terminu do złożenia wniosku o ustalenie kwoty należnej do zapłaty w drodze decyzji. Zatem doręczenie informacji, o której mowa w art. 7 ust. 8a ww. ustawy dotyczy również informacji o waloryzacji opłaty przekształceniowej. Mając na względzie powyższe w przekonaniu Sądu, przewidziana w art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej możliwość złożenia wniosku o ustalenie w drodze decyzji kwoty należnej do zapłaty w terminie 2 miesięcy od doręczenia informacji obejmuje swym zakresem przedmiotowym również możliwość ustalenia w drodze decyzji opłaty przekształceniowej w związku z waloryzacją. Podniesiony argument, że art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy przekształceniowej nie odsyła do trybu postępowania zawartego w art. 7 ust. 8a ww. ustawy nie może w ocenie Sądu przemawiać za uznaniem, że w przypadku waloryzacji ww. ustawa nie przewiduje trybu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca w przepisie art. 7 ust. 8a ustawy przekształceniowej zastosował szeroką pod względem przedmiotowym kategorię "kwoty należnej do zapłaty", z której a priori nie można wykluczyć kwot należnych z tytułu opłaty przekształceniowej, której wysokość została zmieniona w wyniku waloryzacji, przewidzianej w art. 10 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy. W przeciwnym razie nowy właściciel pozbawiony byłby możliwości kontroli prawidłowości waloryzacji opłaty przekształceniowej pod względem zgodności z zasadami, o których mowa w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy zwrócić uwagę, że powyższe stanowisko (pomimo pewnej odrębności argumentacji) jest zbieżne ze stanowiskiem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 maja 2024 r. sygn. I SA/Op 288/24. Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji wadliwe przyjęły, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku o naruszeniu przepisu postępowania - art. 61a § 1 k.p.a. w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.