II SA/Bd 27/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 marca 2007r. sprawy ze skargi W. i A. O. oraz B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. odrzuca skargę B. 2. na skutek skargi W. i A. O. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] 2006r. Nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących W. i A. O. kwotę 755 zł. (siedemset pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 27/07 Uzasadnienie W. i A. O. oraz B. działając przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...], na mocy której na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 4, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717) została utrzymana w mocy decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] 2006 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego obory przejazdowej wraz z płytą obornikową i zbiornikiem na gnojówkę, lokalizowana na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina D., a stanowiąca własność R. Z.. Z akt sprawy wynika, że pierwotnie w związku z wnioskiem R. Z. z dnia 6 lipca 2006 r. o ustalenie warunków zabudowy dla powyższej inwestycji został przygotowany projekt decyzji o odmowie wydania decyzji o warunkach. Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uzasadnieniu projektu i analizą stanu zagospodarowania terenu ustalono, że inwestycja planowana dotyczy nieruchomości położonej w zwartej zabudowie centrum wsi C., w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, usługowej (przychodnia zdrowia, piekarnia) i mieszkaniowo – usługowej jednorodzinnej na niewielkich działkach oraz zabudowy mieszkaniowej w zagrodach rolniczych. Żadne z gospodarstw sąsiednich nie rozwija gospodarstwa hodowlanego w związku z uchwałą Rady Gminy D. z dnia [...] 1998r. nr [...] w sprawie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zakazującą prowadzenia gospodarki hodowlanej w zwartej zabudowie wsi. Dla działki nr [...] położonej po przeciwnej stronie drogi powiatowej opracowany został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a dla działki nr [...] wydana została decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2004 r. na budowę 4 domów jednorodzinnych. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2006 r. R. Z. wniósł zastrzeżenia do projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, które uzasadnił tym, że projektowana obora nie będzie znajdować się w zwartej zabudowie wsi, gdyż budynek ten będzie zlokalizowany w odległości nie mniejszej niż 60m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich oraz projektowanych budynków zabudowy jednorodzinnej na działce nr [...]. W związku z powyższymi zastrzeżeniami inwestora organ przygotował nowy projekt decyzji, w którym ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza zagospodarowania terenu stanowiąca załącznik do sporządzonego projektu decyzji została rozbudowana w stosunku do poprzedniej analizy stanowiącej podstawę do nie uwzględnienia wniosku R. Z. o to, że inwestor zobowiązał się po zrealizowaniu nowego budynku obory przenieść do niego istniejącą hodowlę, a stare budynki zlikwidować. W związku z powyższym zobowiązaniem inwestora w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy zaproponowano zlokalizowanie wnioskowanego budynku w maksymalnym oddaleniu od zabudowy, w centralnej części działki, aby umożliwić docelowo realizację zabudowy mieszkaniowej na działkach sąsiednich, które zlokalizowane są w centralnej części wsi w pobliżu zwartej zabudowy. Projekt decyzji został uzgodniony pozytywnie przez uprawnione organy na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu [...] 2006 r. Wójt Gminy D. wydał decyzję nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy. W decyzji wymienił załączniki do decyzji: graficzny w skali 1:1000 oraz analizę. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie mapa sytuacyjno wysokościowa w skali 1:1000 opisana jako załącznik nr 1 do decyzji o warunkach. Brak jest natomiast załącznika w postaci analizy. W ustawowym terminie W. i A. O. oraz B. złożyli odwołanie od decyzji Wójta, w którym sprzeciwili się budowie planowanej inwestycji z uwagi na bliskie sąsiedztwo planowanej budowy domów jednorodzinnych na działce nr [...] w związku z decyzją o warunkach zabudowy z [...] 2004 r. Odwołujący uważają, że z przyczyn ekologicznych i uciążliwości planowana inwestycja nie powinna być realizowana w centrum wsi. Zgodnie z wymogami Unii Europejskiej wszelką uciążliwą produkcję należy planować poza rejonami obszaru mieszkalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy decyzję Wójta gminy D. W motywach uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że zmierzenie inwestycyjne na działce nr [...] jest możliwe do zrealizowania na podstawie warunków zawartych w decyzji. Opierając się na dokumentach, analizie warunków i zagospodarowania terenu, a w szczególności na załączniku graficznym nr 1 do decyzji (mapa w skali 1:1000) organ uznał zarzut podniesiony w odwołaniu za nieuzasadniony, gdyż planowana inwestycja w sąsiedztwie działki nr 277 nie narusza przepisu § 12 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156). Planowaną inwestycję usytuowano w odległości 30m od granicy działki nr 277, od najbliższego budynku mieszkalnego w odległości 40m, a od drogi publicznej w odległości 90m. W skardze do Sądu pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, o jej wstrzymanie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych z uwagi na naruszenie przepisów art. 6, 8, 11 i 77, 84 i 88 K.p.a. oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej ustawą) poprzez : • utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji mimo nie powołania w jej podstawie prawnej art. 60 ustawy, • wydanie decyzji na podstawie niekompletnego materiału dowodowego (brak opinii biegłego, a zdaniem pełnomocnika przyszła inwestycja wymaga wiadomości specjalnych). • uznanie, że decyzja spełnia warunki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, mimo, iż sąsiaduje bezpośrednio z zabudową mieszkaniową, • naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 poprzez uznanie, że działka inwestora przekracza wielkość średniego gospodarstwa rolnego w gminie, • nie zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż działka ta stanowi jedynie element gospodarstw o powierzchni 29ha znajdującego się na obrzeżach Czarża. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniósł również R. Z. w piśmie z dnia 14 lutego 2007r. W treści wniosku inwestor powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz na rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877). Zaznaczył nadto, że budowa ma dotyczyć zbiornika na gnojówkę zamkniętego oraz, że w centrum wsi funkcjonuje 7 gospodarstw hodowlanych. Nadto inwestor uważa, że planowana inwestycja nie wpłynie negatywnie na miejscowość oraz środowisko. W dniu rozprawy pełnomocnik skarżących do protokołu oświadczył, że uiścił tylko wpis sądowy w sprawie ze skargi W. i A. O.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z innych względów niż zostały podniesione w jej treści. Organy jak również inwestor legalność decyzji o warunkach zabudowy upatrują w aktach wykonawczych do ustawy Prawo budowlane. Zachowanie wymogów zawartych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2004 r. Nr 109, poz. 1156) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny podlegać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877) powinno stanowić jeden z warunków ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzja o warunkach stanowi wstępny etap do przyszłego procesu budowlanego. Przepisy powyższych aktów mają być respektowane na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Tak więc dopiero na etapie pozwolenia na budowę organy architektoniczno – budowlane badają zgodność projektu z warunkami technicznymi, w tym zachowanie odległości od działek sąsiednich, czy też istniejącej zabudowy. Na etapie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niedopuszczalne badanie zgodności planowanej inwestycji z przepisami powyższych rozporządzeń, ponieważ jest to wkroczenie w kompetencje organów architektoniczno-budowlanych właściwych do wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Należy bowiem odróżnić etap procesu budowlanego jakim jest ustalenie warunków zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od etapu udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Są to dwa różne postępowania, przy czym realizacja drugiego etapu zależy o ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Zanim to jednak nastąpi organy właściwe do wydania decyzji o warunkach zabudowy są zobowiązane wydać w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych do tego aktu normatywnego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sąd oceniając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że organy naruszyły przy jej wydawaniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym . W rozpoznawanej sprawie organy nie skoncentrowały się na pojęciu "działki sąsiedniej". Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Operując zwrotem "działka sąsiednia" użytym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy przyjąć, że ustawodawca – wprowadzając wymóg zabudowy takiej działki – miał na celu zachowanie harmonii architektonicznej na danym terenie, ochronę walorów estetycznych przestrzeni stanowiących dobro wspólne. Mając powyższe na względzie, należałoby uznać, iż warunek zabudowy działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy będzie spełniony wówczas, gdy działka zabudowana graniczy z działką będącą terenem przyszłej inwestycji bądź też jest położona w odległości pozwalającej na utrzymanie albo wręcz podniesienie walorów architektonicznych przestrzeni. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz.1588). Zgodnie z § 3 powyższego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W § 3 ust 2 rozporządzenia określono, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W związku z tym określenie granic terenu objętego wnioskiem, należy przedstawić na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. W związku z powyżej przedstawionym stanem faktycznym i prawnym uznać należy, iż sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, uwidoczniony w załączniku graficznym do decyzji organu I instancji nie spełnia wymagań wskazanych w rozporządzeniu. Z faktu, iż obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika bowiem logiczny wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi. W niniejszej sprawie granice zaznaczono natomiast wyłącznie wzdłuż granic działki, pomijając obowiązek zachowania odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W konsekwencji powyższego zaniechania obszar, którego stan zagospodarowania organ winien był szczegółowo zbadać przed wydaniem decyzji, nie został dokładnie określony. Potwierdza to zresztą stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że planowana inwestycja usytuowana jest w odległości 30m od granicy działki nr [...], od najbliższego budynku mieszkalnego w odległości 40m, a od drogi publicznej w odległości 90m. Odległości wykazane przez organ miałyby znaczenie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w celu wykazania zachowania zgodności odległości obiektu z przepisami dotyczącymi warunków technicznych obiektu. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy świadczą o nie zachowaniu wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Nadto brak jest ustaleń organu co linii zabudowy wynikających z § 4 rozporządzenia. Obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1). Brak jest również wielkości powierzchni zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W świetle powyższego w ocenie Sądu organy w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy pominęły wymogi wnikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Orzekając w sprawie organy nie uwzględniły także wniosków, jakie wynikają z § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w odniesieniu do części składowych decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie do powyższego przepisu częściami tymi są: 1) część tekstowa decyzji (ust. 1), 2) część graficzna decyzji (ust. 1), 3) załącznik do decyzji o warunkach zabudowy w postaci wyników analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierających część tekstową i graficzną (ust. 2). Wynika stąd, iż decyzja zawiera dwa elementy graficzne (część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia), co zresztą dodatkowo potwierdza ust. 3 § 9. W niniejszej sprawie w aktach administracyjnych znajduje się jedynie załącznik graficzny do decyzji, brak jest załącznika z częścią tekstową. Nie jest wystarczające, aby analiza wyników była załączona do projektu decyzji. Dokument ten zgodnie z przepisami prawa powinie stanowić załącznik do decyzji o warunkach . Wobec powyższego Sąd stwierdza, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie wyjaśniając wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wadliwość ta mogła mieć wpływ na wynik sprawy, stąd obie decyzje należało uchylić. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. i . O. orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 i art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd na podstawie art. 221 powyższej ustawy odrzucił skargę w sprawie ze skargi B. z uwagi na jej nienależyte opłacenie przez pełnomocnika.