II SA/Bd 27/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2017r. sprawy ze skargi G. I. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] Wojewody z dnia [...] listopada 2016r., 2. nakazuje wypłacić ze Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ) na rzecz G. I. kwotę [...]( [...] ) złotych tyłem zwrotu nienależnie uiszczonego wpisu. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].2016 r., nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 2016 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ulic: Rąbińskiej i Łubinowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa uchwała narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w miejscowym planie dla terenu oznaczonego symbolem MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej) minimalnej intensywności zabudowy na poziomie 0, w sposób i stopniu określonych w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy. Określenie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0 oznacza, w ocenie Wojewody, brak zabudowy kubaturowej, tymczasem w ustaleniach dotyczących terenu ozn. symbolem MN/U wskazuje się teren, na którym możliwa jest realizacji nowej zabudowy kubaturowej. Wojewoda zwrócił tez uwagę, że ustalenie omawianego wskaźnika na poziomie 0 nie wypełnia normy wskazanej w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy. Powyższe uchybienie stanowi zdaniem Wojewody istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] 2016 r. Gmina Miasto złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, zarzucając w niej Wojewodzie naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym poprzez przyjęcie, że określenie dla terenu oznaczonego symbolem MN/U wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy na poziomie 0 narusza w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Gmina wywiodła, że żaden z przepisów prawa nie wskazuje, aby wprowadzenie takiego wskaźnika było niedopuszczalne. Wyznaczenie minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy na poziomie 0 pozwala na zagospodarowanie terenu bez konieczności realizacji zabudowy, a nie na brak możliwości zabudowy terenu jak w swoim rozstrzygnięciu wskazuje Wojewoda. Minimalny wskaźnik intensywności zabudowy dla danego terenu należy czytać łącznie z maksymalnym wskaźnikiem intensywności zabudowy. Skarżąca wskazała, że określenie minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy od 0,0 do 1,65 pozwala w sposób racjonalny zagospodarować teren objęty planem miejscowym. Gmina zwróciła uwagę, że Wojewoda oceniając w tym samym okresie czasu inne uchwały zawierające tak samo wyznaczony minimalny wskaźnik intensywności zabudowy, nie stwierdził w nich w tym zakresie uchybień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...]. Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda podjął, realizując przysługujące mu ustawowe kompetencje do kontroli zgodności z prawem uchwał organów samorządu gminy, wynikające z art. 85 i art. 86 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 446), powoływanej dalej jako u.s.g. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U, z 2016 r., poz. 778; ze zm.), ustawodawca przewidział trzy przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części: 1) Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego 2) istotne naruszenie trybu sporządzania studium lub planu miejscowego , 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W niniejszej sprawie jako przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewoda podał naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnić w związku z tym należy, że zasady sporządzania aktu planistycznego odnoszą się do problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc: zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (część tekstowa i graficzna), określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a przedmiot, a więc wprowadzone ustalenia, określa art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. Standardy dokumentacji planistycznej, określa zaś wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda stwierdził, że uchwała narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Wskazane naruszenie w ocenie Wojewody polegać miało na określeniu w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego symbolem MN/U (terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy usługowej) minimalnej intensywności zabudowy na poziomie 0. Uzasadniając ten zarzut Wojewoda wskazał bardzo lakonicznie, że określenie minimalnego wskaźnika zabudowy na poziomie 0, nie spełnia wymogów określonych w cyt. wyżej przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i oznacza de facto brak zabudowy kubaturowej, której możliwość realizacji przewidziano w § 4 ust. 2 pkt 1 oraz ust. 6 uchwały. W tym miejscu stwierdzić należy, że takie ogólnikowe wskazanie motywów, jakimi kierował się organ nadzoru, a także nie wyjaśnienie dlaczego w ocenie organu nadzoru stwierdzone uchybienia mają charakter istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oznacza, zdaniem Sądu, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego nie spełnia wymogów art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 08 marca 1990 r., z którego wynika, że obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Podnieść należy bowiem, że w uzasadnieniu prawnym należy dokonać wykładni przepisu prawa i określić jego zastosowanie do rozwiązania przyjętego w uchwale lub zarządzeniu będącego przedmiotem postępowania nadzorczego. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy wskazać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest rzetelne wykazanie na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało oraz, że miało charakter naruszenia istotnego. Jak podkreśla się w orzecznictwie, aby zastosować przewidziany w ustawie środek nadzoru, właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy (nakazy i zakazy). Odnosząc się do lakonicznych zarzutów Wojewody zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazać należy, że w ocenie Sądu nie można podzielić jego twierdzeń, że w świetle treści przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, minimalna intensywność zabudowy nie może być określona, na poziomie zerowym. Ustalenie, że minimalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0, jak trafnie wskazuje strona skarżąca, oznacza, że możliwe jest zagospodarowanie poszczególnych działek bez ich zabudowy. Wskaźnik powyżej zera oznaczałby zaś na konieczność istnienia zabudowy na terenach, których on dotyczy. Podkreślić należy, że ani z zapisów zakwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani z wywodów Wojewody zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę nie wynika by teren dla którego sporządzono przedmiotowy plan, był obszarem, na którym istnieje konieczność zabudowy poszczególnych nieruchomości, co przemawiałoby za koniecznością ustalenia wyższego niż 0 minimalnego wskaźnika zabudowy. Zebrana dokumentacja w sprawie, w tym treść samej uchwały, wskazują, że ustalając zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, dla obszar oznaczonego symbolem MN/U, który dotychczas był użytkowany rolniczo, Rada Miejska nie miała na celu znaczącej intensyfikacji zabudowy w tym obszarze. Wynika to w szczególności ze sposobu określenia wskaźników maksymalnej powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu (55%) czy minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (45%) Nie można zgodzić się też z Wojewodą, że określenie wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy na poziomie 0 wpływa na brak możliwości realizacji zabudowy kubaturowej. W ocenie Sądu taka zależność nie istnieje. Istotniejszy w tym zakresie jest bowiem wskaźnik maksymalnej, nie zaś minimalnej intensywności zabudowy, wynoszący 1,65, a więc umożliwiający zabudowę terenu. Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie wykazało istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla obszaru położonego w rejonie ulic: [...]. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę na mocy art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718, ze zm.), uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Zgodnie z przepisem art. 100 w zw. z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym orzeczono o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu od skargi.