II SA/Bd 270/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski( spr.) Protokolant: Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Tadeusza K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005r. . nr [...] w przedmiocie środka zaskarżenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz Tadeusza K. kwotę 150 ( sto pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] 1995 r. Kierownik Urzędu Rejonowego we W. nakazał Tadeuszowi K. rozbiórkę nadbudowanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, części budynku gospodarczego położonego przy ul. [...] w B. Decyzją ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę W. Wywiedziona na decyzję Wojewody skarga została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 22 października 1997 r. (sygn. akt SA/Ł 2425/95). Następnie Kierownik Urzędu Rejonowego we W., a później Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podejmowali działania w celu wykonania ww. nakazu rozbiórki. Po uchyleniu wydanych w tym przedmiocie postanowień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 22 listopada 2002 r., sygn. akt II Sa/Łd 33/99 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt SA/Bd 2765/03) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. postanowieniem z dnia [...] 2004 r. wszczął w stosunku do Tadeusza K. postępowanie egzekucyjne w administracji z powodu nie wykonania obowiązku wynikającego z ww. prawomocnej decyzji z dnia [...] 1995 r., nałożył na niego grzywnę w celu przymuszenia oraz nałożył obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej. W treści postanowienia zawarto pouczenie, że w sprawie prowadzenia egzekucji zobowiązany ma możliwość zgłoszenia zarzutów, a nadto na wydane postanowienie przysługuje mu zażalenie. Postanowienie przesłano na adres Tadeuszu K. w S. (pod którym to adresem uprzednio doręczono upomnienie), jednakże pomimo dwukrotnego awizowania adresat przesyłki nie odebrał. W związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym Tadeusz K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na tytuł wykonawczy z dnia [...] 2004 r. Skarga ta została jednakże odrzucona (postanowienie z dnia 22 lipca 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 655/05), gdyż Sąd stwierdził, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia - przed organami administracji toczy się sprawa w związku z wniesionymi przez skarżącego zarzutami w postępowaniu egzekucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy odrzucił także skargę Tadeusza K. na pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2005 r. (postanowienie Sądu z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 810/05), podnosząc że nie zawiera ono rozstrzygnięcia, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W dniu [...] 2005 r. (k. 6 akt administracyjnych opisanych jako "WSA w Bydgoszczy II SA/Wa 810/05 K.") do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wpłynęło pismo Tadeusza K. z dnia [...] 2005 r. zatytułowane "odwołanie". W treści tego pisma skarżący wskazał, że odwołuje się od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2004 r. oraz w ślad za tym wystawionego tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] 2004 r. dotyczącego egzekucji należności pieniężnej (grzywny w celu przymuszenia) na sumę 65 240 zł. W uzasadnieniu wskazał, że nie otrzymał ww. postanowienia pod adresem swojego miejsca zameldowania. Informacja o wydaniu takiego rozstrzygnięcia była zawarta w piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. kierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego o orzeczeniu należności pieniężnych, w ślad za czym wydany został tytuł wykonawczy. Skarżący podniósł także zarzuty co do treści tytułu wykonawczego oraz ww. pisma z dnia [...] 2004 r. podnosząc, że podano błędny adres zobowiązanego. Zarzucił również, że nie określono wielkości części nadbudowanej spornego obiektu, która pozwoliłaby prawidłowo określić wielkość grzywny, a ponadto tytuł wykonawczy jest niezgodny z treścią decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż w decyzji tej wskazano na budynek przy ul. [...], a nie jak twierdzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - przy ul. [...]. Ponadto od dnia [...] 2003 r. skarżący nie jest właścicielem obiektu, jak również posesji przy ul. [...] bądź przy ul. [...], nie jest zatem w stanie wykonać zobowiązania wynikającego z decyzji z dnia [...] 1995 r. (nakazu rozbiórki). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odpowiedział skarżącemu pismem z dnia [...] 2005 r. Stwierdził, że pismo z dnia [...] 2005 r. omyłkowo zostało nazwane "odwołaniem". Wyjaśnił, że we wskazanej przez skarżącego sprawie toczy się w stosunku do niego - jako zobowiązanego - postępowanie egzekucyjne w administracji mające na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Potwierdził, że w sprawie wydano postanowienie o wszczęciu egzekucji. Postanowienie to zostało, wraz z pouczeniem o możliwości i sposobie jego zaskarżenia, prawidłowo doręczone skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego. Ponadto doręczono skarżącemu tytuł wykonawczy, co do którego przysługiwało mu prawo wniesienia zarzutów. Organ stwierdził, że skarżący nie skorzystał z prawa zaskarżenia ww. aktów. Wobec tego postanowienie o wszczęciu egzekucji oraz tytuł wykonawczy stały się ostateczne i podlegają wykonaniu. Inspektor Wojewódzki uznał zarzuty podnoszone przez skarżącego za niezasadne. Podkreślił, że pismo skarżącego jest kolejnym w sprawie, a na jedną z poprzednich odpowiedzi wniesiona została skargą, którą sąd administracyjny odrzucił jako niedopuszczalną. W dniu [...] 2005 r. Tadeusz K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę domagając się m.in. uchylenia odpowiedzi [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2005 r. na jego pismo z dnia [...] 2005 r. Skarżący powtórzył swoje zarzuty sformułowane w piśmie z dnia [...] 2005 r. podnosząc w szczególności, że nie otrzymał postanowienia z dnia [...] 2004 r. Pismo z dnia [...] 2005 r. zawierało również skargę bezpośrednio na postanowienie z dnia [...] 2004 r. Była ona przedmiotem odrębnego postępowania przez sądem administracyjnym (por. akta sprawy o sygn. II SA/Bd 50/06). W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie. Inspektor podniósł, że zaskarżone "pismo" z dnia [...] 2005 r. nie było aktem administracyjnym, na które służyłaby skarga do sądu administracyjnego, lecz jedynie spełniało funkcję informacyjną. Skarga wobec tego jest niedopuszczalna z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia i w analogii do art. 199 § 1 kpc podlega odrzuceniu. Organ zwrócił uwagę, że wszelkie wydane w sprawie egzekucyjnej Tadeusza K. postanowienia są już od ponad roku ostateczne i realizowane, organ nie może zaś ponosić konsekwencji tego, że dana osoba nie skorzystała z możliwości wnoszenia środków zaskarżenia. Inspektor uznał za niezasadny zarzut niewłaściwego doręczenia tytułu wykonawczego, a ponadto wskazał, że w przedmiocie zarzutów do tytułu wykonawczego toczyło się już postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 655/05) Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżący. Na wstępie należy zaznaczyć, że wprawdzie nie każde działanie organów administracji musi mieć formę aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu do wyższej instancji bądź do sądu administracyjnego, to jednak jeżeli ustawodawca stworzył dla pewnego zakresu działalności administracji określoną procedurę, to organy winny ją bezwzględnie stosować. Dla tego zakresu działań administracji, które mają na celu wykonanie decyzji administracyjnej zawierającej nakaz rozbiórki obowiązującą procedurę zawiera ustawa z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, z późn. zm.; przywoływana dalej jako "pea"). Art. 18 p.e.a. nakazuje stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego tj. przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity opublikowany w Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "kpa"). W przypadku konieczności oceny podania strony odpowiednie zastosowanie będzie miał przepis art. 63 kpa. Przyjmuje on co do treści podania zasadę ograniczonego formalizmu. Zasada ta przejawia się m.in. tym, że wprawdzie wymagane jest, aby podanie zawierało żądanie strony (art. 63 § 2 kpa), tym niemniej ustawa nie stawia wymogu, aby owo żądanie było precyzowane w jakieś szczególny sposób, tzn. że co do zasady (odstępstwa mogą zawierać przepisy szczególne) nie ma obowiązku ścisłego określenia czy podanie jest np. wnioskiem o wszczęcie postępowania, odwołaniem, czy zażaleniem. O tym, jaki charakter ma podanie strony, decyduje sama strona, Jeżeli ów charakter budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 kpa obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielić jej w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wyjaśnienia i wskazówki powinny dotyczyć w szczególności dopuszczalności pisma (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1992 r., sygn. akt III SA 949/92; cytowany w B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", 8 wydanie zaktualizowane i rozszerzone, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 363). Rozpatrzenie podania strony niezgodnie z żądanie wynikającym z jego treści jest naruszeniem przepisów kpa, które ma istotny wpływ na wynik sprawy (por. NSA w wyroku z dnia 2 marca 1987 r. sygn. akt III SA/92/87, cytowany w przywoływanym wyżej komentarzu, str. 363) Zdaniem Sądu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się do powyższych zasad. Skarżący w piśmie z dnia [...] 2005 r. wskazał na postanowienie o wszczęciu postępowania egzekucyjnego z dnia [...] 2004 r. oraz na tytuł wykonawczy z dnia [...] 2004 r. Z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie wynika, że strona ma możliwość sprzeciwiania się działaniu organów podjętych w formie wydania postanowienia czy wydania tytułu wykonawczego poprzez wniesienie odwołania. Słuszne zatem była ocena organu, iż skarżący omyłkowo nazwał swoje pismo "odwołaniem". Jednakże zdaniem Sądu z treści pisma z dnia [...] 2005 r. wynika w sposób dostatecznie jasny, że skarżący kwestionuje wspomniane akty. Przewidzianą przez Kodeks postępowania administracyjnego formą kwestionowania postanowienia jest zażalenie. Przepisy kpa nie stawiają szczególnych wymagań odnośnie zażalenia; wystarczy, jeżeli z podania wynika, że strona jest niezadowolona z wydanego postanowienia (art. 144 kpa w związku z art. 128 kpa; por. komentarz do art. 144 [w] B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"). Jeżeli - jak wyżej powiedziano - skarżący w sposób dostatecznie jasny wyraża niezadowolenie z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2004 r. - to oznacza, że w istocie wywiódł on w swoim piśmie z dnia 28 listopada zażalenie. Organ tymczasem uznał owo pismo jedynie za skargę. Jednocześnie organ wypowiedział się co do niezasadności zarzutu niewłaściwego doręczenia postanowienia. Zdaniem Sądu taka ocena świadczy o tym, że odpowiedź organu ma charakter postanowienia w przedmiocie wniesionego środka zaskarżenia, zawiera bowiem minimum elementów pozwalających na taką kwalifikację: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. analogicznie odnośnie minimalnych elementów decyzji - NSA w wyroku z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81, cytowany [w] B. Adamiak, J. Borkowski - "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", str. 475). Organ przy tym nie tylko dokonał błędnego zakwalifikowania żądania strony, ale też jego rozstrzygnięcie co do istoty sprawy (stwierdzenie niezasadności podnoszonych zarzutów odnośnie postanowienia organu I instancji) nie jest żądnym z rozstrzygnięć przewidzianych przez przepisy kpa w przypadku kiedy zostało wniesione zażalenie tj. nie jest to jasna wypowiedź co do niedopuszcalności lub uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia (art. 134 w związku z at. 144 kpa), ani żadne z merytorycznych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 w związku z akt. 144 kpa. Podobnie organ w sposób odbiegający od form przewidzianych przez przepisy proceduralne wypowiedział się odnośnie zgłaszanych przez skarżącego zarzutów w stosunku do tytułu wykonawczego z dnia [...] 2004 r. Podnoszone przez skarżącego w piśmie z dnia [...] zarzuty mają charakter zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przewidzianych przez art. 33 pea (np. co do błędnego wskazania skarżącego jako osoby zobowiązanej wobec utraty przez niego własności obiektu podlegającego rozbiórce - art. 33 pkt 4 pea). Powinna być zatem zastosowana odpowiednia procedura przewidziana przez art. 34 pea, w której w pierwszej kolejności organ powinien zdecydować, czy jest właściwy w sprawie, wydając - w przypadku braku właściwości - postanowienie przewidziane w art. 65 § 1 kpa. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Prowadząc dalsze postępowania organ powinien, oceniając pismo skarżącego zgodnie z wykładnią Sądu w niniejszym uzasadnieniu, podjąć rozstrzygnięcia przewidziane przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, badając w pierwszej kolejności swoją właściwość oraz spełnienie warunków formalnych tj. dopuszczalność i zachowanie terminu do wniesienia danego środka odwoławczego. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 ww. ustawy. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.