II SA/Bd 272/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2024r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego od decyzji Prezydenta M. B. z [...] listopada 2023r. nr [...], przyznającej M. P. dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł miesięcznie. Z uzasadnienia przedstawionego do powyższego rozstrzygnięcia wynika, że odwołanie od decyzji organu I instancji (złożone w terminie) podpisane zostało przez matkę M. P. – E. P.. Wobec nieprzedstawienia dokumentu pełnomocnictwa, pismem z [...] stycznia 2024r. wezwano M. P. do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez wykazanie umocowania E. P. do działania w jej imieniu, pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Kolegium wyjaśniło przy tym, że wezwanie zostało skierowane na adres M. P. albowiem w odwołaniu nie podano adresu pełnomocnika. Wezwanie to nie zostało odebrane (mimo dwukrotnego awizowania przesyłki). W tej sytuacji, w ocenie Kolegium bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych odwołania uzasadniał stwierdzenie jego niedopuszczalności w oparciu o art. 134 k.p.a. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się M. P., działająca przez prawidłowo umocowanego w postępowaniu sądowym pełnomocnika (E. P.). Strona nie sformułowała zarzutów wobec zaskarżonego postanowienia, podniosła jedynie, że nie ma dostępu do skrzynki pocztowej przynależnej do wynajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U z 2023 r., poz. 1634) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wydane na podstawie art. 134 k.p.a., należy uznać za przedwczesne. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2024r., który to na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez E. P. działającą w imieniu M. P. (córki). Organ uznał bowiem, że do akt sprawy nie dołączono dokumentu pełnomocnictwa i odwołanie zostało wniesione przez osobę nieupoważnioną, a tym samym jest niedopuszczalne. Wskazać należy, że w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Należy podkreślić, że postępowanie odwoławcze składa się z fazy wstępnej i fazy postępowania wyjaśniającego, którą kończy wydanie orzeczenia. Na etapie postępowania wstępnego obowiązkiem organu II instancji jest ocenić odwołanie pod względem formalnym, a więc czy jest ono dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 141 k.p.a.). Zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a., podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone m.in. pisemnie i powinny zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.) oraz być podpisane przez wnoszącego (art. 63 § 3 zd. 1 k.p.a.). Natomiast, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, jak stanowi art. 64 § 2 k.p.a. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną - dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Nie budzi wątpliwości, że art. 64 § 2 k.p.a. dotyczący wezwania do usunięcia braków możliwych do usunięcia w postępowaniu administracyjnym, odnosi się do braków w zakresie umocowania do działania za stronę w postępowaniu administracyjnym. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. W niniejszej sprawy kluczowym jest przedstawienie kilku faktów bezpośrednio i jednoznacznie wynikających z akt administracyjnych sprawy. Po pierwsze decyzja Prezydenta M. B. z [...] listopada 2023r. została doręczona M. P., w postępowaniu przed organem I instancji strona występowała bowiem osobiście. Odwołanie zostało podpisane przez E. P. i z treści odwołania wynika jednoznacznie, że działa ona w imieniu córki M. P.. Po drugie w odwołaniu E. P. nie wskazała swego adresu do korespondencji. W tej sytuacji organ odwoławczy faktycznie był uprawniony do wezwania o uzupełnienie braków formalnych. Jednakże czyniąc to w taki sposób jak w niniejszej sprawie organ naruszył - w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 k.p.a. stwierdzając niedopuszczalność odwołania. Pomijając w tym momencie spór istniejący w orzecznictwie co do tego, nieuzupełnienie braków formalnych odwołania skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania czy postanowieniem stwierdzającym niedopuszczalność odwołania stwierdzić należy, że postępowanie organu odwoławczego naruszało zasady określone w art. 7 8, 9 k.p.a. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jednocześnie zgodnie z zasadą wynikającą z art. 7 k.p.a. organ winien podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Z utrwalonych poglądów w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika też, że brak pełnomocnictwa w przypadku odwołania składanego przez pełnomocnika należy traktować jako brak formalny, o którego uzupełnienie należy wezwać pełnomocnika, a nie samego odwołującego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r. sygn. akt I SA/Lu 641/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 741/08, wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II FSK 2336/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2018 r., II SA/Wr 641/17 –dostępne w bazie CBOSA na stronie internetowej:www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Co istotne, w przypadku nieusunięcia przez pełnomocnika braku formalnego przez przedłożenie prawidłowego pełnomocnictwa lub jego oryginału do reprezentowania strony odwołującej się, konieczne jest wezwanie samego odwołującego się o podpisanie odwołania. Konsekwencje wynikające z nieuzupełnienia w terminie braków formalnych mogą obciążać stronę tylko wtedy, gdy wezwanie o ich uzupełnienie było prawidłowe, tj. zostało skierowane do właściwego podmiotu i zawierało pouczenie o skutkach nieuzupełnienia braków formalnych (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1587/16, wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2416/15, por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2480/20, postanowienie NSA z 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1082/15, wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 203/16 – dostępne jw.). Przyjmuje się, że brak pełnomocnictwa nie stanowi braku formalnego, który uniemożliwiał nadanie odwołaniu dalszego biegu, ponieważ istniejąca przeszkoda mogła zostać przezwyciężona także przez podpisanie odwołania przez Skarżącą. Nawet w sytuacji, gdy osoba działająca jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, to ważność czynności owego falsus procuratora zależy od ich potwierdzenia przez osobę udzielającą pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z 4 marca 2020 r., sygn. akt I OSK 2133/18 – dostępny jw.). W kontekście tych uwag wskazać należy, że stwierdzenie braku pełnomocnictwa (niewykazania przez E. P. umocowania do działania w imieniu córki) powinno skutkować wezwaniem o uzupełnienie braków formalnych zaadresowanym i skierowanym do E. P. - po uprzednim podjęciu czynności celem ustalenia jej adresu zamieszkania w oparciu o posiadane dane (z akt sprawy wynika chociażby, że E. P. równocześnie z córką wystąpiła o ustalenie prawa do dodatku mieszkaniowego i jej adres zamieszkania był możliwy do ustalenia w oparciu o akta postępowania prowadzonego z jej wniosku). W sytuacji nie przedstawienia dokumentu pełnomocnictwa organ powinien był zaś wezwać stronę – M. P. do podpisania odwołania. Taki obowiązek organu wynika z ww. art. 9 k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nieprawidłowo wystosował wezwanie o uzupełnienie braków formalnych odwołania, zaniechał też dokonania czynności polegających na wezwaniu strony do podpisania odwołania. Stwierdzona wadliwość postępowania organu odwoławczego stanowi naruszenie art. 134 k.p.a. i zasad ogólnych postępowania wyrażonych w art. art. 6, 7, 9 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym, stosownie do postanowień art. 119 pkt 3 ww. ustawy.