II SA/Bd 274/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 września 2009 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy adwokat K. R.-C. kwotę 292,80 zł (dwieście dziewięćdziesiąt dwa złote 80/100) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] nr [...], którą Starosta G. orzekł, na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) o cofnięciu S. M. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie sprawy. Komendant Powiatowy Policji w G. skierował S. M. w dniu [...] na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 i art. 124 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym na badanie lekarskie i psychologiczne w związku z kierowaniem przez niego samochodem w stanie nietrzeźwości (decyzja Nr [...] i skierowanie nr [...]), celem stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do prowadzenia pojazdów. Po przeprowadzonych w dniu 22 listopada 2006 r. badaniach w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w T. stwierdzono istnienie u wyżej wymienionego przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami silnikowymi. Pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. S. M. powiadomiony został o wszczęciu postępowania w celu wydania decyzji na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 1, 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Następnie Starosta G. w związku z ustaleniem, iż S. M. wniósł odwołanie od orzeczenia psychologicznego Nr [....] z dnia [...] oraz, że dokumentacja psychologiczna dotycząca strony postępowania, została przesłana do jednostki odwoławczej, tj. do Pracowni Psychologicznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. , w dniu 16 kwietnia 2007 r. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia mu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi do czasu rozpatrzenia tegoż odwołania. Orzeczeniem psychologicznym Nr [...] z dnia [...] Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w B. stwierdził brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami przez stronę. Natomiast orzeczeniem [...] z dnia [...] Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. N. w Ł. w wyniku rozpatrzenia odwołania S. M. od orzeczenia lekarskiego nr [...] z [...] stwierdził istnienie u niego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi. W dniu [...] Starosta G. orzekł o cofnięciu S. M. uprawnienia do kierowania pojazdami, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że wydane w niniejszej sprawie orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy w Ł. na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. powoduje, iż wystąpiły okoliczności wymienione w art. 140 ust. 1 pkt 1 upoważniające organ do obligatoryjnego cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, uzasadniając to względem na ochronę zdrowia i życia ludzkiego, bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz interes społeczny. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. M., podnosząc, iż Komendant Powiatowy Policji w G. skierował go w dniu [...] na psychologiczne badania lekarskie, które istotnie wykazały istnienie przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów silnikowych, jednak zdaniem skarżącego były one niezgodne ze stanem rzeczywistym. Wobec czego, skarżący odwołał się do Ośrodka Medycyny Pracy w T., który skierował go na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w B. Skarżący stwierdził, że obecnie jest bez żadnej szansy obrony, a ponadto, iż nie może się sam zgłosić na żadne badania, bo Instytut Medycyny Pracy go nie przyjmie bez skierowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...] orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy uznając, iż decyzji Starosty G. nie można zarzucić naruszenia prawa. Zdaniem organu odwoławczego wymieniona decyzja została wydana prawidłowo, bowiem jej podstawą, zgodnie z przepisem art.140 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym było orzeczenie lekarskie, stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wskazano, że orzeczenie lekarskie Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego N. w Ł., znak: [...] z dnia [...] jest orzeczeniem ostatecznym, w związku z czym Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w zaistniałym stanie faktycznym, wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami było obligatoryjne. Podkreślono, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia, jak tylko cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami, ponieważ obowiązek taki wynika bezpośrednio z przepisu art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, który całkowicie wyklucza jakąkolwiek swobodę organów w tego typu podejmowanych rozstrzygnięciach. Odnosząc się do zarzutów i argumentów zawartych w uzasadnieniu wniesionego odwołania organ stwierdził, iż nie mają one żadnego znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. M. zakwestionował zgodność z prawem dotychczasowych rozstrzygnięć organów administracyjnych w jego sprawie, wskazując, podobnie, jak w odwołaniu, iż badania lekarskie, na podstawie których został pozbawiony uprawnień do kierowania pojazdami były niezgodne ze stanem rzeczywistym, skutkiem czego aktualnie został pozbawiony możliwości ponownego poddania się badaniu lekarskiemu. W ocenie skarżącego postępowanie organów administracji jest dla niego krzywdzące, bowiem faktycznie został pozbawiony możliwości obrony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, wywodząc iż decyzja organu l instancji wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jej cech dowolności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż rozpatrując skargę ogranicza się do oceny, czy zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Nie może natomiast kierować się takimi kryteriami, jak słuszność czy celowość jego podjęcia. Poza tym jakkolwiek sąd administracyjny związany jest granicami sprawy, to nie jest związany granicami skargi, w tym zawartymi w niej zarzutami, w związku z czym może reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia. W razie uwzględnienia skargi, sąd wydaje orzeczenie o charakterze kasacyjnym - nie jest kompetentny do orzekania o prawach i obowiązkach stron postępowania. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które należało wziąć po uwagę z urzędu. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 140 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), zgodnie z którym decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Orzeczenie o cofnięciu uprawnień w trybie powyższego przepisu wymagało przez organ ustalenia zaistnienia przesłanki w postaci przeciwwskazań zdrowotnych do bycia kierowcą, zaś ustalenie to winno być konsekwencją postępowania administracyjnego przeprowadzonego z uwzględnieniem przepisów Kpa, zwłaszcza statuujących ogólne zasady procedury. Badania co do istnienia przeciwwskazań zdrowotnych, na które skierowanie nastąpiło między innymi w oparciu o art. 122 ust. 1 pkt 3b ustawy z 20 czerwca 1997 r., co miało miejsce w niniejszej sprawie, muszą być przeprowadzone w jednostkach wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., Nr 2, poz. 15). Są nimi w myśl § 9 rozporządzenia wojewódzkie ośrodki medycyny pracy, od orzeczenia których można wnieść za pośrednictwem uprawnionego lekarza zatrudnionego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy odwołanie do jednego z enumeratywnie wymienionych w § 12 ust. 3 rozporządzenia podmiotów odwoławczych, w tym w przypadku orzeczenia wydanego w województwie kujawsko-pomorskim – do Instytutu Medycyny Pracy im. prof. dr Jerzego Nofera w Łodzi. Lekarze obydwu jednostek orzeczniczych stwierdzili u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w T. orzekł w tym zakresie w odniesieniu do kierowania pojazdami silnikowymi wszelkiej kategorii w dniu [...] wyznaczając jednocześnie datę kontrolnego badania na dzień [...] (orzeczenie nr [...]). Rozpoznanie wymienionego dopiero w dniu [....] przez skarżącego od orzeczenia I instancji odwołania skutkowało wydaniem przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. w dniu [...] orzeczenia nr [...] także stwierdzającego u wyżej wymienionego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. Od orzeczenia organu odwoławczego – Instytutu Medycyny Pracy, w myśl § 13 ust. 2 rozporządzenia nie służył środek zaskarżenia. Jednakże postępowanie, w wyniku którego wydana została przez Starostę T., z powołaniem się na wymienione orzeczenia, decyzja cofająca skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami, przeprowadzone zostało, w ocenie Sądu, z naruszeniem przepisów Kpa mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jedną z podstawowych w postępowaniu administracyjnym jest ustanowiona w art. 10 Kpa zasada ogólna czynnego w nim udziału strony. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki zagwarantowania stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz zagwarantowania jej przed wydaniem decyzji możliwości wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań. Tak więc to nie strona, lecz organ winien wykazać odpowiednią aktywność w celu zapewnienia realizacji wynikających dla strony z powyższej zasady uprawnień. Wymieniona zasada ma w postępowaniu administracyjnym charakter szczególny (wobec reguł postępowania cywilnego, czy karnego), co wiąże się z jego specyfiką wyrażającą się w tym, że organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie rozstrzyga w danej sprawie. Tego rodzaju podwójna rola organu wymaga dopuszczenia w jak najszerszym zakresie strony do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona jest w stanie najlepiej bronić swoich praw i interesów wpływając na ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji wpływając także na zastosowanie przez organ konkretnej normy prawa materialnego, czy procesowego. Odpowiednio do obowiązków organu administracji publicznej, przepis art. 10 Kpa jest podstawą dla ustalenia praw procesowych strony, to jest prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a zatem od jego wszczęcia do zakończenia decyzją, a nadto – prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. W szczególności w fazie między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie organ ma obowiązek umożliwienia stronie ustosunkowania się do materiału faktycznego i prawnego oraz dowodów, które będą stanowiły podstawę do podjęcia decyzji. W celu zapewnienia realizacji prawa strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie będącej przedmiotem postępowania, organ zobligowany jest pouczyć stronę o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu złożenia przez nią powyższego oświadczenia w wyznaczonym przez siebie terminie. Unormowanie zawarte w art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczne i odstępstwa od wyrażonej w nim zasady ogólnej dopuszczalne są jedynie w szczególnych sytuacjach określonych w art. 10 § 1 kpa. Bezspornym jest, iż organ I instancji nie zawiadomił S. M. o zakończeniu postępowania oraz nie pouczył go o prawie zapoznania się z materiałami sprawy i ustosunkowania się do nich w zakreślonym odpowiednim terminie, w związku z czym wyżej wymieniony dopiero z treści doręczonej mu decyzji oznaczonej datą [...] dowiedział się, iż postępowanie w stosunku do niego zostało zakończone. Powyższe istotne uchybienie nie zostało przez organ odwoławczy konwalidowane, chociaż zawarta w art. 10 kpa zasada czynnego udziału stron w postępowaniu rozciąga się także na postępowanie przed organem II instancji. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że omawiana ogólna zasada postępowania winna przeciwdziałać zawężeniu uprawnień strony w zakresie inicjowania przeprowadzenia dowodów (art. 78-79 kpa) tylko do momentu skierowania do niej zawiadomienia o zakończeniu postępowania. W tym miejscu w nawiązaniu do treści pisma Starosty G. z dnia 16 stycznia 2007 r. informującego skarżącego o prowadzonym postępowaniu w przedmiocie cofnięcia mu uprawnień jako kierowcy, stwierdzić należy, że nie można uznać przywołania w tymże piśmie dodatkowo treści art. 10 § 1 – część druga - kpa jako wystarczające do uznania, że organ wywiązał się z obowiązku nałożonego nań tym przepisem. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyrażające się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień i uczestnictwa w przeprowadzeniu dowodów, a czym innym stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Skarżący w wyniku zaniedbania organów obydwu instancji pozbawiony został możliwości skorzystania z ostatniej szansy przedstawienia i uzasadnienia swego stanowiska przed wydaniem przez nie decyzji, a przede wszystkim uniemożliwiono mu ewentualne przedłożenie nowych, korzystnych dla niego możliwych do uzyskania dokumentów w postaci dodatkowych orzeczeń lekarskich co do stanu jego zdrowia w aspekcie zdolności do kierowania pojazdami. Istotne bowiem znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma okoliczność, że wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w T. i Instytut Medycyny Pracy w Ł. orzeczenia nie mają cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 §1 kpa, lecz stanowią podlegający ocenie organu środek dowodowy, o którym mowa w art. 76 § 2 kpa, zaś takim samym środkiem dowodowym byłyby orzeczenia innych lekarzy uprawnionych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 sierpnia 2004 r. (Dz. U. Nr 2, poz. 15) do badania kierowców bez skierowania, a zwłaszcza wynik kontrolnego badania lekarskiego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w T., na które jak wskazał w orzeczeniu nr [...] winien skarżący się zgłosić 23 listopada 2008 r., to jest niemal w tym czasie, gdy wydawana była decyzja organu I instancji. To ostatnie badanie byłoby szczególnie ważne skoro się zważy, że nie tylko od zdarzenia, które spowodowało skierowanie skarżącego w dniu 6 lipca 2006 r. do jednostki orzeczniczej I instancji, lecz również od wydania orzeczenia przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi do chwili podejmowania w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji rozstrzygnięć upłynął znaczny okres i nie można wykluczyć, że ustalenia i rozpoznanie, które legły u podstaw pierwotnego orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy i wymienionego Instytutu się zdezaktualizowały. Nie może budzić wątpliwości, że cofająca uprawnienia do kierowania pojazdami decyzja winna być adekwatna do istniejących nadal w dacie jej wydawania przeciwwskazań zdrowotnych do "bycia" kierowcą. Zgodnie z art. 9 kpa organy administracji publicznej są obowiązane do informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także winny czuwać by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wskazówek. Stosując się do powyższej zasady przynajmniej organ II instancji winien przed wydaniem decyzji, chociaż w piśmie wyznaczającym skarżącemu termin do zapoznania się z materiałami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przypomnieć i pouczyć go o potrzebie poddania się kontrolnemu badaniu lekarskiemu w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w T., stosownie do treści orzeczenia lekarza tego Ośrodka nr [...], a nadto poinformować go o możliwości poddania się we własnym zakresie badaniu u uprawnionego lekarza wykonującego praktykę poza ośrodkiem medycyny pracy. W świetle dokonanych wyżej ustaleń nie podzielając wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska, że w przeprowadzonym przed organem I instancji postępowaniu nie zaistniały uchybienia proceduralne, a nadto stwierdzając iż także w postępowaniu drugoinstancyjnym miało miejsce naruszenie zasad prawa procesowego ujętych w art. 10 § 1 i 9 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.