II SA/Bd 275/06

Dnia 4 lipca 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Ewa Kruppik – Świetlicka (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 lipca 2006 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej Gminy Miasta T. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] 1998 r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "ulica W. na odcinku długości 300 m od ulicy G. do wschodniej granicy Centrum Handlowo - Usługowego." Teren objęty projektowaną inwestycją dotyczył działek oznaczonych numerami: [...] Miasta T. Podstawą prawną wydanej decyzji była ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 tj.). Stronami postępowania, przy wydawaniu przedmiotowej decyzji byli: Miejski Zarząd Dróg w T., Gmina Miasta T., Urząd Wojewódzki w T. - Wydział Zagospodarowania Przestrzennego oraz A. i M. P. W dniu 31 sierpnia 2005 r. P. Z., właściciel działki, nieobjętej inwestycją a do niej bezpośrednio przyległej, o numerze ewidencyjnym [...], reprezentowany przez pełnomocnika w osobie M. Z. złożył wniosek do Prezydenta Miasta T. o wznowienie postępowania w sprawie wydania powyższej decyzji z dnia [...] 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powołując się na przepis art. 146 § 1 ust 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej Kpa. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wnioskodawca jest właścicielem działki sąsiadującej z inwestycją i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta T. postanowieniem z dnia [...] 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 Kpa wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 maja 1998 r., uznając za zasadną argumentację wnioskodawcy. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...], Prezydent Miasta T. działając na podstawie art. 104, 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku P. Z. - odmówił uchylenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu wskazał m.in. na przepis art. 28 ustawy Kpa, w myśl, którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy prowadzone przez organ postępowanie. Przywołano także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., w której uzasadnieniu zawarte zostało stwierdzenie, iż nie każda budowa rodzi uprawnienia do uczestniczenia właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W konkretnych okolicznościach sprawy, kryterium oceny będzie wskazanie przesłanek z art. 28 Kpa (ONSA 1995/4/154). Podkreślił, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest jedynie urzędowym poświadczeniem możliwości realizacji inwestycji planowanej przez inwestora. Szczegółowa analiza warunków zabudowy dotyczących ochrony interesów osób trzecich następuje natomiast w toku wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy organ wskazał, że lokalizacja projektowanego odcinka ulicy W. została ustalona w oparciu o obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta T., (zatwierdzony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej Nr [...] ze zm.). Jednostka planistyczna na której położona jest ulica W., jak też działka wnioskującego o numerze ewidencyjnym [...], określona została w planie symbolem "[...] ha, nowoprojektowana ulica główna obszarowa czteropasmowa, zachodni odcinek w parametrach ulicy zbiorczej obszarowej dwupasmowej. Szerokość w liniach rozgraniczających 45 i 35 m. Do ulicy Z. trasa z ruchem towarowym". Organ zaznaczył, iż zgodnie z zapisami planu cały ten obszar został przeznaczony pod wybudowanie nowej ulicy. Z tego względu nie można twierdzić, że zaprojektowanie terenu pod budowę ulicy W. ograniczało w jakikolwiek sposób możliwość zagospodarowania działki nr [...] należącej do P. Z., gdyż zgodnie z planem mogła być ona zagospodarowana tylko pod budowę ulicy. Organ wskazał, że podstawą prawną decyzji o warunkach zabudowy był. m.in. przepis art. 46 ust. 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 25 lutego 1999 r. (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), który w przypadku inwestycji liniowej wprowadzonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakłada na organ obowiązek przekazania informacji o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jedynie właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, na których inwestycje te mają być realizowane. Podkreślono, że z tej przyczyny, iż projektowana ulica W. była inwestycją liniową zgodną z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wydania tej decyzji nie było dotknięte wadą proceduralną, w postaci bezprawnego wyłączenia strony z postępowania. W odwołaniu z dnia 25 listopada 2005 r. P. Z. wniósł o uchylenie decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W opinii odwołującego wskazana decyzja jest błędna. Podniósł, że w przywołanej w uzasadnieniu decyzji uchwale NSA zawarte jest także twierdzenie o konieczności zbadania tego, czy dany właściciel ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu co zostało pominięte przez organ I instancji w toku postępowania. Odwołujący wskazał, powołując się na treść art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, że właśnie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania winna określać wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Uznał, że gdyby był stroną postępowania, mógłby wystąpić o nałożenie na inwestora wymagań mających chronić jego i jego rodzinę przed hałasem. Skarżący wniósł o ponowne rozparzenie kwestii posiadania przez niego interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 21 maja 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] 2005 r. Nr [...], na podstawie art. 46 ust. 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 , art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 1, art. 151 Kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta z dnia [...] 2005 r., stwierdzając, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia[...] 1998 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pn. "ulica W. na odcinku długości 300 m od ulicy G. do wschodniej granicy C. narusza prawo. W uzasadnieniu Kolegium przywołało stan faktyczny sprawy i zarzuciło organowi I instancji nie zbadanie kwestii interesu prawnego P. Z. w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ odwoławczy z faktu, że Prezydent Miasta T. w dniu [...] 2005 r. wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, wywiódł wniosek, że organ I instancji uznał P. Z. za stronę postępowania, zakończonego decyzją ostateczną o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, argumentując iż w przeciwnym wypadku organ I instancji wydałby decyzję o odmowie wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 149 § 3 Kpa - jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych. W opinii SKO P. Z. był stroną postępowania pozbawioną prawa do udziału w postępowaniu wskutek błędnej oceny stanu faktycznego przez organ I instancji, co wyczerpuje przesłankę, o której mowa art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Tym samym w sprawie nie znajduje zastosowanie przywołany przez organ I instancji przepis art. 46 ust. 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem należało zastosować art. 28 Kpa. Organ wskazał, że nie może uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo i wyjaśniono wszystkie okoliczności niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia. Przywołując przepis art. 146 § 1 Kpa stwierdzono, że decyzja z dnia [...] 1998 r., nie może być uchylona z uwagi na upływ 5 lat liczonych od dnia jej doręczenia - 27 maja 1998 r. W skardze do Sądu Gmina Miasta T. wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005 r. Nr [...] stwierdzając, że jej wydanie nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 11, art. 107 § 1 i § 2, art. 28 i 149 § 3 Kpa oraz art. 46 § 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Za nietrafiony uznała argument organu odwoławczego, że wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania jest jednoznaczne z uznaniem wnioskującego za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz, że organ w przeciwnym wypadku wydałby w oparciu o art. 149 § 3 Kpa decyzję o odmowie wznowienia odwołania. Ponadto w ocenie skarżącej Kolegium nie wskazało przesłanek na podstawie, których uznało P. Z. za stronę. Zarzuciła, iż nietrafny jest pogląd, zgodnie z którym przy wydaniu decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa można badać przyczyny wznowieniowe, gdyż w opinii skarżącej możliwe jest to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 2 Kpa). Gmina uznała, że organ I instancji prawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż sprawa interesu prawnego oraz legitymacji procesowej była sporna i mógł tą kwestię wyjaśnić dopiero po wznowieniu postępowania. W ocenie skarżącej z tego, że działka P. Z. graniczy z inwestycją nie wynika automatycznie konieczność uczestniczenia przez niego w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo podniosła, że budowa drogi nie miała wpływu na zagospodarowanie działki nr [...], gdyż ona także była przeznaczona w planie pod budowę ulicy. Gmina podkreśliła, iż wbrew twierdzeniom organu II instancji w sprawie ma zastosowanie art. 46 § 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto wskazała, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stwierdzające, że decyzja z dnia 21 maja 1998 r. została wydana z naruszeniem prawa może skutkować zgodnie z art. 417 § 1 i 2 Kodeksu Cywilnego, odpowiedzialnością odszkodowawczą Gminy Miasta T. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości, kontrolując działania administracji publicznej, pod kątem legalności. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia czy zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procesowego. Przy czym, co należy podkreślić w niniejszej sprawie podstawą wyrokowania przez Sąd są akta sprawy - zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z poźn. zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.". Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej SKO) wydając zaskarżoną decyzję uznało, jak wynika to z uzasadnienia tej decyzji, że P. Z. był stroną postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dalej ,,0 w. z. i z. t") z dnia 21 maja 1998 r. i że był on pozbawiony możliwości brania udziału w tym postępowaniu wskutek błędnej oceny stanu faktycznego przez organ I instancji, co oznacza spełnienie przesłanki wznowienia postępowania zawartej wart. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Dokonanie powyższego ustalenia było, w ocenie SKO możliwe na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organ I instancji. Konieczna była jedynie odmienna ocena stanu prawnego sprawy. Stanowiska takiego nie można, w ocenie Sądu, uznać za słuszne. Podkreślić bowiem należy, że postępowanie administracyjne, zgodne z przepisem art. 15 Kpa, jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji, podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna powinna być zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Granice postępowania dowodowego prowadzonego przez organ odwoławczy wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego, przede wszystkim zaś, zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kpa. Nakłada ona na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w I instancji, rozszerzając granice postępowania dowodowego na nowe okoliczności, pominięte przez organ I instancji, jak i ewentualnie na te, które po wydaniu decyzji w I instancji uległy zmianie (tak: B. Adamiak i J. Borkowski, KPA Komentarz, 5 wyd. W-wa 2003 r., art. 1 Nb 1, art. 136 Nb 1). Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy argumentom organu I instancji przedstawionym w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2005 r., odnośnie przymiotu strony w postępowaniu u wydanie decyzji o w. z. i z. t., nie można w ocenie Sądu kategorycznie odmówić słuszności, niewystarczające są dla poparcia poglądu przeciwnego, twierdzenia jakie zawarto w uzasadnieniu decyzji SKO, przy braku ustaleń własnych SKO umożliwiających uznanie P. Z. za stronę postępowania w sprawie o wydanie decyzji o w. z. i z. t. Jeżeli jednak SKO uznało przeprowadzenie własnego postępowania wyjaśniającego za zbędne w tej sprawie, to w uzasadnieniu swojej decyzji powinno zawrzeć argumenty, które by pozwalały Sądowi ocenić słuszność rozstrzygnięcia. Stosownie do treści art. 107 § 1 i 3 Kpa decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także uzasadnienie faktyczne i prawne. Przy czym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja nie spełnia powyższych wymogów, co uniemożliwia Sądowi przeprowadzenie jej kontroli pod względem zgodności z prawem. Wskazać należy, iż jako podstawę prawną swojej decyzji SKO podała m.in. art. 151 Kpa bez określenia, który z przepisów tego artykułu faktycznie stanowi podstawę rozstrzygnięcia, a ponadto art. 46 ust. 1 a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co do którego w treści uzasadnienia decyzji, jak słusznie podniesiono to w skardze, wypowiedziano się, że nie znajduje on w rozpatrywanej sprawie zastosowania. Poglądu tego zresztą w żaden sposób nie wyjaśniono. Tymczasem kwestia ta jest przedmiotem sporu. Zgodzić się należy także z zarzutem skargi, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO nie podało przesłanek, którymi kierowało się uznając P. Z. za stronę postępowania zakończonego decyzją o w. z. i z. t., co w sprawie ma znaczenie fundamentalne oraz, że fakt wydania przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania a nie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych nie może przemawiać za uznaniem P. Z. za stronę postępowania, a co sugeruje SKO w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia 21 września 2005 r. o wznowieniu postępowania, należy uznać za słuszne. Umożliwiło to bowiem organowi przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z przepisem art. 149 § 2 Kpa. Ewentualne wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa, oznaczałoby w realiach niniejszej sprawy, przesądzenie o braku podstaw wznowienia postępowania czyli ocenę przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, co jest niedopuszczalne. Podkreślić także należy, że braków uzasadnienia decyzji w żadnym razie organ nie może usunąć poprzez wyjaśnianie ich w odpowiedzi na skargę, co w niniejszej sprawie próbowano uczynić. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7, 11, 15 i 107 § 1 i 3 Kpa, nie pozostającym bez wpływu na wynik sprawy i dlatego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. (cytowanej na wstępie), jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach na podstawie art. 200 ustawy.