II SA/Bd 278/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi P. W. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 17 i § 18 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, 2. w pozostałej części skargę oddala. II SA/Bd 278/20 UZASADNIENIE Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. Prokurator Rejonowy we Włocławku, działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. 2019 r., poz. 740 - tekst jednolity), art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3, art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 - tekst jednolity), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchwałę nr XI/84/2019 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 29 października 2019 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brześć Kujawski, który to regulamin stanowi załącznik do ww. uchwały (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko - Pomorskiego z 2019 r., poz. 5902), zarzucając: 1. rażące naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483 ze zmianami, dalej powoływanej jako "Konstytucja RP"), art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 roku, poz. 506 ze zmianami, dalej powoływanej jako "u.s.g."), art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 roku, poz. 1454 ze zmianami, dalej powoływanej jako "u.c.p.g.") oraz § 115,118 i 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 roku, poz. 283), poprzez przekroczenie zakresu ustawowego i nałożenie w § 17 Regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, który stanowi "Właściciele nieruchomości powinni zapobiegać powstawaniu odpadów i ograniczać ich ilość a także podjąć działania mające na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszym Regulaminie"; 2. istotne naruszenie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i nałożenie w przepisie: . § 18 pkt 3 Regulaminu - obowiązku uprzątnięcia odchodów i nieczystości pozostawionych przez zwierzę, . § 18 pkt 4 Regulaminu - obowiązku wyprowadzania psów na smyczy z wyłączeniem terenów niezabudowanych i niezagospodarowanych oraz w przypadku spełnienia wymogu, że właściciel sprawuje bezpośrednią i pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia, 3. określenie w § 20 ust. 1 Regulaminu, że obowiązkowej deratyzacji podlega zabudowany obszar gminy mimo, że regulacja ta nie odpowiada celowi art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., jakim jest określenie konkretnych obszarów na terenie gminy wymagających za względu na usytuowanie lub ich charakterystykę poddania deratyzacji Na podstawie art. 147 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 17, § 18 pkt 3, § 18 pkt 4 i § 20 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały Nr XI/84/2019 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brześć Kujawski. Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator wskazał, iż przepis § 17 zaskarżonej uchwały narusza zasady techniki prawodawczej, a ponadto wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. W ocenie skarżącego jest de facto pozbawiony doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej upoważniona została do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. "Powinność zapobiegania powstawaniu odpadów" i podejmowania ogólnikowo określonych działań - o jakim mowa ww. przepisie, w ocenie Prokuratora nie jest wystarczająco sprecyzowany, a to powoduje, że ustalenie, czy w danym, konkretnym przypadku obowiązek nałożony mocą aktu prawa miejscowego został wypełniony, byłoby kwestią zbyt ocenną i trudną do zweryfikowania. Ponadto skarżący zauważył, że normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, nakazują (zakazują) określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób zachowania, natomiast nie mogą formułować postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Organ winien mieć na uwadze, że przepisy aktów prawnych powinny być tak zredagowane, aby wyrażały intencję uchwałodawcy w sposób dokładny i zrozumiały. Związane jest to z zasadą precyzji w redagowaniu przepisów prawnych, według której przepisy powinny być tak skonstruowane, aby ich adresaci nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 06 lutego 2019 roku w sprawie II SA/Bd 1342/18). Z kolei w § 18 pkt 3 Regulaminu zdaniem strony skarżącej doszło do przekroczenia zakresu upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., bowiem prawodawca lokalny nałożył na adresatów normy - obowiązek usuwania odchodów i nieczystości pozostawionych przez zwierzę, lecz przepis ten w sposób nieprecyzyjny formułuje określony w nim obowiązek względem adresata normy, gdyż posługuje się niedookreślonym pojęciem "odchodów i nieczystości pozostawionych przez zwierzę". Oczywistym w ocenie skarżącego jest, że poprzez nieczystości pozostawiane przez zwierzęta domowe rozumieć można zarówno nieczystości stałe, jak i płynne, a ponadto nieczystości (zanieczyszczenia) pochodzenia nie tylko fizjologicznego, ale i każdego innego w związku z czym, przy tak pojemnym sformułowaniu, trudno wymagać od właściciela zwierzęcia, by usuwał on każde "zanieczyszczenie" pozostawione przez zwierzę - np. odchody płynne, fragmenty sierści, zawleczone resztki pokarmu. Prawodawca lokalny w § 18 pkt 4 Regulaminu nałożył na adresatów aktu obowiązek - w odniesieniu do psów - wyprowadzenia na smyczy z wyłączeniem terenów niezabudowanych i niezagospodarowanych oraz w przypadku spełnienia wymogu, że właściciel sprawuje bezpośrednią i pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia. Regulacja powyższa wprowadza bezwzględny nakaz, nieprzewidujący żadnego wyjątku w kwestii prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie. W ocenie skarżącego, generalny i bezwarunkowy obowiązek prowadzania wszystkich psów na smyczy, może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych, gdyż regulacje te nie uwzględniają cech i innych uwarunkowań (w tym choroby, wieku, rozmiaru) zwierzęcia. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że komentowane postanowienia regulaminu czystości i porządku, niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym obligujące do stosowania środków potencjalnie nadmiernych, mogą naruszać zasadę proporcjonalności, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2980/15; wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 748/17; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 61/16 , wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 09 stycznia 2018 roku w sprawie II SA/Bd 812/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 roku w sprawie II SA/Gd 176/19 dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zwrócono uwagę, że w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. ustawodawca nałożył obowiązek wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, a celem wskazanej regulacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, nie zaś tak, jak określono w § 20 ust. 1 uchwały, do objęcia tym obowiązkiem całego zabudowanego obszaru gminy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2017 roku, sygn. VIII SA/Wa 157/17, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 kwietnia 2019 roku, II SA/Bd 117/19). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Brześciu Kujawskim wniosła o oddalenie skargi. Argumentując swoje stanowisko procesowe organ administracji podniósł, że zgodność z prawem zaskarżonej uchwały była przedmiotem analizy Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, któremu wskazana wyżej uchwała została przekazana w trybie art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie zostało w kontekście tej uchwały wydane rozstrzygnięcie nadzorcze, a skoro w stosunku do przedmiotowej uchwały żadne z rozstrzygnięć nadzorczych nie zostało wydane, w ocenie strony przeciwnej należy założyć, iż uchwała jest zgodna z prawem. Odnosząc się zaś merytorycznie do treści skargi, Rada Miejska w Brześciu Kujawskim wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 18 pkt. 4 Regulaminu organ administracji podkreślił, iż wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, a przedstawicieli niektórych ras w kagańcu i na smyczy nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6; co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. Organ podzielił w pełni stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8.10.2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19, publ. SIP Lex nr 2734991, w którym odnosząc się do dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w Gminach wskazano, iż "Wymieniony przepis ma nieco odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W pkt 6 nie wymieniono, tak jak w innych punktach wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w Regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z zasady proporcjonalności ustanowionej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zasada proporcjonalności w oczywisty sposób dotyczy ludzi, a nie zwierząt. Nałożenie zatem na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające z nimi w miejscach publicznych określonych obowiązków, zmierzających do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa innym osobom w tych miejscach przebywającym, zasady tej w żaden sposób nie narusza. Każdy czy to dziecko czy to osoba dorosła, ma prawo bać się dowolnego, podbiegającego do niego psa bez kagańca." Ponadto zwrócono uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż kontrola nad zwierzęciem poprzez utrzymywanie go na smyczy daje większe prawdopodobieństwo zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku niż kontrola werbalna czy kontrola gestem, por. NSA w wyroku z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 618/14, opubl. SIP LEX 1990891). Organ administracji skonstatował, iż wprowadzenie nakazu wyprowadzania psa na smyczy, nie koliduje z regulacją zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6, co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych, przy czym organowi znane są przeciwne poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak poglądów tych nie podziela, bowiem za zadanie nadrzędne uważa zapewnienie bezpieczeństwa osobom przebywającym na ternie Gminy, a także ochronę ich życia i zdrowia i uznaje, że wprowadzony obowiązek nie jest środkiem nadmiernym, mogącym naruszać zasadę proporcjonalności. Podobnie za nieuzasadniony uznano zarzut skargi dotyczący § 18 pkt 3 Regulaminu w zakresie obowiązku uprzątnięcia odpadów i nieczystości pozostawionych przez zwierzę, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach punktem odniesienia, czyli dobrem chronionym czyni - poza bezpieczeństwem osób w nich przebywających - także czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem organu, wspomniany zapis Regulaminu należy zaś interpretować zgodnie z zadami wykładni przepisów prawa nie tylko w kontekście wykładni językowej, ale również wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Nie sposób bowiem interpretować przepisów prawa "ad absurdum" i żądać od właścicieli usuwania fragmentów sierści zwierzęcia, dlatego też w ocenie organu wskazany zapis jest poprawny. Traktując zaś o obowiązkowej deratyzacji, kompetencja Rady Gminy do określenia tego obowiązku, zdaniem strony przeciwnej wynika z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Organ uznał w ramach posiadanego upoważnienia, iż cały zabudowany obszar gminy wymaga objęcia obowiązkiem deratyzacji, a literalne brzmienie wymienionego przepisu nie zabrania uznania Gminie całego zabudowanego obszaru jako obszaru podlegającego obowiązkowej deratyzacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in.: orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis powyższy należy stosować wraz z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorie naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę na zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, która wymaga, by materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki wynikające z tego upoważnienia. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest w niniejszym postępowaniu uchwała Nr XI/84/2019 Rady Miejskiej w Brześciu Kujawskim z dnia 29 października 2019 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brześć Kujawski w zakresie załącznika do przedmiotowej uchwały stanowiącego Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brześć Kujawski. Delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia przedmiotowego regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określania szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, to organ może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w przepisie art. 4 ust. 2 mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna rozszerzająca wykładnia zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Przepis ten również nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w sposób inny niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego. Określa bowiem zakres obowiązków, jakim podlegają mieszkańcy gminy. Dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a jej adresatami są osoby określone generalnie, zatem kontrolowana uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Zaskarżona uchwała mieści się w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie. Rada została upoważniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. W § 18 pkt 3 Regulaminu ustanowiono obowiązek uprzątnięcia odchodów i nieczystości pozostawionych przez zwierzę, do pojemników na odpady. Sąd podziela stanowisko organu, że wspomniany zapis Regulaminu należy interpretować zgodnie z zasadami wykładni i to nie tylko w kontekście wykładni językowej, ale również wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Przede wszystkim jednak przepis ten należy interpretować zgodnie z zasadą logiki i racjonalności. Trudno np. nieczystości płynne umieścić w pojemniku na odpady czy uznać za typowe występowanie zanieczyszczania terenu publicznego sierścią, w trakcie wyprowadzania zwierzęcia na spacer. Analiza § 18 ust. 4 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że wprowadzone w nim zakazy stanowią przekroczenie ustawowego upoważnienia zawartego w w/w. przepisie. Wskazać należy, że brak jest podstawy do nałożenia w regulaminie na osoby utrzymujące lub opiekujące się zwierzętami domowymi obowiązków wyprowadzania psów na smyczy. Zagadnienie dotyczące wyprowadzania zwierząt na uwięzi było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 13.09.2012 r., sygn. II OSK 1492/12. Na aprobatę zasługuje wyrażone tam stanowisko, nawiązujące do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza do tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl tego przepisu: "kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości i to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy ( W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). Dalej w przytoczonym orzeczeniu NSA stwierdza, że "Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego". Nie zmienia tego ograniczenie terytorialne z wyłączeniem terenów niezabudowanych i niezagospodarowanych oraz w przypadku spełnienia wymogu, że właściciel sprawuje bezpośrednią i pełną kontrolę nad zachowaniem zwierzęcia. Kolejny prokuratorski zarzut dotyczył naruszenia zasady techniki prawodawczej i naruszenia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 17 regulaminu wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami -obowiązku zapobiegania powstawaniu odpadów i ograniczaniu ich ilości a także podejmowania działań mających na celu ułatwienie poddania procesom odzysku wytworzonych odpadów, w tym poprzez selektywne zbieranie odpadów na zasadach określonych w niniejszym Regulaminie. Słusznie wskazuje skarżący, że zapis ten pozbawiony jest doniosłości normatywnej i stanowi w rzeczywistości postulat. Rada gminy, na mocy delegacji ustawowej upoważniona została do określenia wymagań o charakterze normatywnym w zakresie utrzymania porządku i czystości w granicach upoważnienia, a nie do formułowania ogólnych celów i stanów pożądanych. Normy prawne mają za zadanie wyznaczanie określonych zachowań, gdyż ich podstawowym celem jest skuteczne oddziaływanie na zachowania społeczne, mają zatem charakter dyrektywalny - nakazują/zakazują określone postępowania, bądź wyznaczają określoną sferę do swobodnej decyzji adresata, ewentualnie wskazują sposób powinnego zachowania, natomiast nie formułują postulatów, zaleceń czy sugestii określonych działań. Odnosząc się natomiast do kwestii deratyzacji, wskazać należy, że w przedmiotowej uchwale zagadnienie to zostało uregulowane w § 20 ust. 1 Regulaminu. I tak, w ramach przyjętych rozwiązań Rada Miejska wskazała w ust. 1, że wyznacza się obszar zabudowany gminy jako podlegający obowiązkowi przeprowadzania deratyzacji w wymienionych terminach oraz każdorazowo w przypadku wystąpienia populacji gryzoni na terenie nieruchomości. Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji. W ocenie Sądu celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np. sposób użytkowania) wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Wyznaczenie takich miejsc może mieć charakter opisowy i temu sprostał zapis o terenach zabudowanych, które terytorialnie zakreślają dany obszar, jak uczyniono to w § 20 ust. 1 Regulaminu Z powyższych względów Sąd uznał, że przepis § 20 ust. 1 Regulaminu nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej i w konsekwencji nie stwierdził jego nieważność. W tym stanie rzeczy, mając na względzie opisany wyżej zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, Sąd uznał, że przepisy § 17, § 18 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały - jako wykraczające poza zakres delegacji ustawowej, istotnie naruszają prawo. W konsekwencji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł o stwierdzeniu ich nieważności. Natomiast w odniesieniu do § 18 ust. 3 i § 20 ust. 1 (w pozostałym zakresie), skargę oddalił