II SA/Bd 278/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor WSA Joanna Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi P.R. w T. na uchwałę Rady Miejskiej w S.K. z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za usługi cmentarne stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. K. z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] w części, tj. w zakresie punktów V.1 i VI Załącznika do uchwały Rady Miejskiej w S. . z dnia 30 listopada 2022 r. nr [...] Skargą z [...] marca 2025 r. Prokurator Rejonowy w Tucholi (dalej także jako: "Prokurator") zaskarżył w części Uchwałę Nr LI/476/2022 Rady Miejskiej w Sępólnie Krajeńskim z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi cmentarne (Dz. Urz. Woj. Kuj-Pom z 2022 r. poz. 6684; dalej także jako: "Uchwała"). Zaskarżonej Uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2017 r. poz. 712; dalej także jako: "ustawa o cmentarzach", "u.c.ch.z.") i art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2021 r. poz. 679 ze zm.; dalej także jako: "u.g.k.") przez ich błędną wykładnię i ustalenie przez Radę Miejską w Sępólnie Krajeńskim w pkt V.1 i VI załącznika do Uchwały opłat niezwiązanych z chowaniem zmarłych i pobieranych za wjazd samochodem na teren cmentarza oraz nadzór nad ekshumacją w sytuacji, gdy art. 7 ust. 2 i 3 u.c.ch.z., stanowiący lex specialis w stosunku do u.g.k., takiej delegacji nie przewiduje. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do Uchwały w pkt V i VI. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że na podstawie art. 4 ust 1 pkt 2 u.g.k. organ samorządowy nie może nakładać innych opłat ponad te, które są możliwe do ustalenia na postawie ustawy o cmentarzach. Tymczasem w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawodawca uregulował warunki ponownego użycia grobu do chowania i nie ma w tym przepisie prawa podstaw do pobierania opłat innych niż związane bezpośrednio z pochówkiem. W odpowiedzi na skargę uznano skargę w całości. Organ stwierdził, że nie kwestionuje zaprezentowanej w skardze argumentacji jako tej, która opiera się na interpretacjach wskazywanych w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej także jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465; dalej także jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (analogicznie zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97). W tym miejscu zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11; z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14; z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Zatem rodzaje naruszeń, które należy zaliczyć do kategorii istotnych to naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, jak np. naruszenie przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa, LexisNexis 2006, s. 94-95 oraz przywołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Z kolei nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23). Podać również należy, że stosownie do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Wynikające z niej ceny i opłaty obowiązują na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, wiążąc wszystkie podmioty wykonujące gospodarkę komunalną w zakresie usług użyteczności publicznej, jak i odbiorców tych usług lub osoby korzystające z obiektów użyteczności publicznej (cmentarzy). Warto w tym miejscu dodać, że także w wypowiedziach doktryny, wskazujących na powszechnie obowiązujący charakter uchwał lub zarządzeń w zakresie opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych i urządzeń cmentarnych, akcentuje się, iż na ich podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia określonych opłat, a zatem ich adresatami nie jest sama administracja (por. D. Dąbek w: Materiały z konferencji NSA "Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego – aspekt materialnoprawny", ZNSA 2013, nr 3, s. 87-88). Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała jest zatem aktem prawa miejscowego. Przedmiotem kontroli tut. Sądu była uchwała Rady Miejskiej w Sępólnie Krajeńskim Nr LI/476/2022 z dnia 30 listopada 2022 r. w sprawie ustalenia opłat za usługi cmentarne w części, tj. w zakresie pkt V.1 i VI załącznika do Uchwały. Powyższą kontrolę zainicjował Prokurator Rejonowy w Tucholi, którego legitymacja skargowa wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2024 r. poz. 390) oraz art. 8 § 1 p.p.s.a. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Jedyną podstawą legitymacji skargowej prokuratora jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06). W niniejszej sprawie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności części zaskarżonej Uchwały wskazując na istotne naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. za uzasadnione. Podać zatem należy, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – który m.in. został wskazany jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej Uchwały - stanowi, iż: jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie natomiast do art. 7 ust. 1 – 4 ustawy o cmentarzach: 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. 3. Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. 4. Dozwolone są umowy, przedłużające termin, przed upływem którego nie wolno użyć grobu do ponownego pochowania. Przyjmuje się, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. określa generalnie uprawnienie rady gminy do ustalenia wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do tej kategorii obiektów. Należy zauważyć, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zawiera ogólną normę, która pozwala na ustanowienie na jej podstawie opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej i za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie odrębnych przepisów. Równocześnie w orzecznictwie wskazuje się, że art. 7 u.c.ch.z. reguluje zakres opłat związanych z funkcjonowaniem cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 września 2024 r., sygn. akt III OSK 357/23). Gdyby przyjąć, że na podstawie przepisów u.g.k. można ustanawiać inne jeszcze opłaty związane z korzystaniem z cmentarza to wówczas art. 7 ust. 1-3 u.c.ch.z. byłby zbędny w zakresie, w jakim określa dopuszczalność ustalania opłat za użycie grobu. Teren cmentarza będący obiektem użyteczności publicznej obejmuje przecież w znacznej części tereny zajęte właśnie pod groby. Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku: z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10; z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23). W art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach ustawodawca dopuścił możliwość pobierania opłat dotyczących korzystania z cmentarzy komunalnych (gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej) wyłącznie w postaci opłat za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tym opłatom - opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat. Charakter tego świadczenia jest związany ze złożeniem i pochowaniem ludzkich zwłok. Opłaty za miejsce, za okres 20 lat i za każde kolejne przedłużenie opłaty na 20 lat, można zakwalifikować jako opłaty za usługi administratora cmentarza, polegające na udostępnieniu miejsca pod grób i te opłaty bezspornie związane są z pochowaniem zmarłych osób fizycznych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ gminy może zatem ustalić tylko takie opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza jak nastąpiło to w zaskarżonych częściach Uchwały, tj. w pkt V.1 i VI załącznika do Uchwały. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, jako istotne naruszenie prawa należało zakwalifikować regulację zawartą w pkt V.1 załącznika do Uchwały, która przewiduje opłatę każdorazowo w kwocie 61 zł za wjazd na teren cmentarza samochodem osobowym lub dostawczym - wyjątkiem dowozu osób o orzeczonym umiarkowanym lub znacznym stopniem niepełnosprawności. W orzecznictwie wyrażany jest pogląd – który tut. Sąd akceptuje i przyjmuje za własny - że nie znajduje podstawy prawnej w powołanych wyżej ustawach (u.g.k. i u.c.ch.z.) uchwalenie przez radę gminy opłaty za wjazd na teren cmentarza (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 2032/23; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Go 147/25). Podobnie, zdaniem Sądu, jako istotne naruszenie prawa należało zakwalifikować regulację zawartą w pkt VI załącznika do Uchwały, która przewiduje jednorazową opłatę w kwocie 85 zł za nadzór nad ekshumacją. Podkreślić bowiem należy, że wraz z udostępnieniem danej osobie fizycznej miejsca na grób osoba ta uzyskuje szereg uprawnień takich jak prawo do pochowania zmarłego, prawo do wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie czy wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym. W świetle powyższego wniesienie opłaty za udostępnienie miejsca do pochówku, jako części powierzchni ziemskiej usytuowanej na terenie cmentarza komunalnego, uprawnia do korzystania z tej części obiektu użyteczności publicznej w celu pochowania zwłok, jak również do realizowania w tym miejscu prac grabarskich czy kamieniarskich, a także do przeprowadzenia (w warunkach określonych przepisami prawa) ekshumacji (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 17 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 51/21). W ocenie Sądu żądanie opłaty za nadzór nad ekshumacją wykracza poza upoważnienie ustawowe gminy jako organu prowadzącego cmentarz (podobnie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 17 stycznia 2024 r., sygn. akt III SA/Go 662/23). Uprawnienie do pochowania zwłok osoby bliskiej, jak również uprawnienie do żądania ekshumacji, są uznawane za element szerszego prawa związanego z dobrem osobistym, którym jest kult pamięci osoby zmarłej, czyli tzw. prawo do grobu (tak: Sąd Najwyższy w wyroku z 6 marca 2024 r., sygn. akt II CSKP 2034/22). Pochowanie zwłok na cmentarzu jest w swojej istocie wynikiem zawarcia umowy, w wyniku której, po uiszczeniu ustalonej przez gminę opłaty, wnoszący ją nabywa prawo do grobu, a wraz z nim ww. uprawnienia takie jak przeprowadzenie ceremonii pogrzebowej, urządzenie wystroju grobu, wystawienie nagrobka, w tym prawo do wykonywania z tym związanych robót, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp., a także przeprowadzenia ekshumacji (z zachowaniem warunków dokonywania ekshumacji). Nie sposób bowiem uznać, że tego rodzaju czynności wykonywane na miejscu grzebalnym już opłaconym stanowią inne dodatkowe korzystanie z tej części obiektu użyteczności publicznej (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 20 marca 2024 r., sygn. akt III SA/Gl 925/23; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 929/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2263/16). Zdaniem Sądu w związku z powyższym uznać należy także, że o ile organ gminy miał niewątpliwie kompetencje do ustalenia opłat za korzystanie z mienia komunalnego, jakim jest cmentarz komunalny, o tyle za niedozwolone należy uznać ustalenie tych opłat w taki sposób, który dopuszczałby ponowne uiszczenie (choć po inną nazwą) opłaty w związku z wykonywaniem uprawnień, za nabycie których korzystający z cmentarza już raz wniósł opłatę. W związku z tym również w zakresie uchwalenia opłaty za nadzór nad ekshumacją Sąd stwierdził istotne naruszenie prawa przez organ. Uregulowanie przez Radę Miejską w Sępólnie Krajeńskim wskazanych opłat (za wjazd na teren cmentarza w pkt V.1 załącznika do Uchwały oraz za nadzór nad ekshumacją w pkt VI załącznika do Uchwały), w ocenie Sądu, wykracza poza przypisane radzie gminy uprawnienie do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok oraz odpowiadającej tej opłacie, opłaty za zastrzeżenie przeciw ponownemu użyciu grobu po upływie 20 lat, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach. Z podanych przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności Uchwały Rady Miejskiej w Sępólnie Krajeńskim nr LI/476/2022 z dnia 30 listopada 2022 r. w części, tj. w zakresie pkt V.1 i VI załącznika do Uchwały. Przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą a organ nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie. Orzeczenia, których sygnatury przywołano w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz Sądu Najwyższego: https://www.sn.pl/wyszukiwanie/SitePages/orzeczenia.aspx