II SA/Bd 279/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ewa Kruppik-Świetlicka Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zmiany rozkładu jazdy 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. nr [...] Wójt Gminy B., powołując się na art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004r. nr 204 poz. 2088 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i 5 Kpa, zaopiniował negatywnie proponowaną przez P. zmianę rozkładu jazdy na linii B. – Brudzawy (zezwolenie nr 9/03). Zmiana rozkładu jazdy miałaby polegać na likwidacji w dniach wolnych od nauki szkolnej (wakacji, ferii) kursów autobusu wyjeżdżającego z B. o godz. 515 (przyjazd do B. o godz. 545) i przyjeżdżającego do B. o godz. 636 (wyjazd z B. o godz. 545). Na trasie autobusu znajdują się wyszczególnione w rozkładach jazdy miejscowości gminy B.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż nowy rozkład jazdy utrudni w znaczący sposób mieszkańcom gminy dojazd do miejsca ich pracy i zamieszkania, a tym samym naruszy w istotny sposób ich interesy. W zażaleniu na powyższe postanowienie P. podało, iż występując o zmianę rozkładu jazdy kierowało się wynikającą z dokonanych analiz całkowitą nierentownością w okresie wakacji i ferii proponowanych do zawieszenia na ten czas kursów. Nadto podniosło, że w zbliżonych godzinach funkcjonuje przez cały rok sześć kursów, których trasy pokrywają się lub są zbliżone do tras autobusów, których kursy chce zawiesić. Nie uwzględniając zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało w dniu [...] 2006r. postanowienie nr [...] o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji. Uzasadniając zajęte stanowisko SKO stwierdziło, iż wymieniony w podstawie prawnej postanowienia Wójta Gminy B. przepis ustawy o transporcie drogowym nie zawiera żadnych dyrektyw, jakie winny być brane pod uwagę przez organ uzgadniający, a samo uzgadnianie proponowanego rozkładu jazdy podyktowane jest dbałością ustawodawcy o interesy lokalnych społeczności. W związku z tym, nie kwestionując zasadności twierdzeń strony o braku podstaw ekonomicznych i prawnych postanowienie nie narusza prawa w sposób uzasadniający jego zmianę lub uchylenie. Zaskarżając do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego P. wniosło o jego uchylenie, a w konsekwencji – zmianę postanowienia Wójta Gminy B. z dnia [...] 2005r. Skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło organom I i II instancji naruszenie przepisów art. 7 kpa, art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173 poz. 1807 ze zm.) oraz art. 20, 22 i 31 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie jego słusznego interesu, nie wyjaśnienie przesłanek ekonomicznych potrzeby zawieszenia tzw. kursów szkolnych w okresie ferii i wakacji letnich, a tym samym ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej wg rachunku ekonomicznego przez nierówne traktowanie interesu mieszkańców gminy w stosunku do interesu gospodarczego spółki. Nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niezbędnego do oceny zgłoszonego wniosku dot. zmiany rozkładu jazdy, wg skarżącego pozostaje także w sprzeczności z art. 106 § 4 kpa. W uzasadnieniu skargi między innymi wskazano, że nie wyrażając zgody na proponowaną zmianę kursów nakłada się na spółkę obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej z naruszeniem zasady wolności jej prowadzenia i nie bacząc na negatywne skutki jej finansowania mające wpływ na dalsze funkcjonowanie przedsiębiorstwa, a nawet możliwość upadłości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie przy uwzględnieniu ogólnych zasad postępowania administracyjnego stosowanych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zobligowany jest do tego również organ do którego wniesiono zażalenie na postanowienie wydane w trybie art. 106 kpa. Postanowienie zapadłe na podstawie art. 106 kpa, niezależnie od tego czy przepis prawa wymaga opinii, zgody, czy też uzgodnienia stanowi bowiem rozstrzygnięcie o charakterze decyzyjnym, a poprzedzające je postępowanie jest elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w danej sprawie( w niniejszym przypadku – w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów). W szczególności stosownie do art. 7, a także 77 § 1 kpa, organ orzekający w oparciu o powyższy przepis powinien podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Przestrzeganie wskazanej zasady prawdy obiektywnej nabiera zwłaszcza istotnego znaczenia w razie dokonywania, jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, uzgodnienia. Uzgodnienie bowiem, stosownie do poglądu ukształtowanego w orzecznictwie sądowym i doktrynie, jako stanowcza forma wyrażenia przez organ współdziałający stanowiska, różni się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii i rzutuje na treść decyzji, która ma być wydana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy, bez poczynienia jakichkolwiek własnych ustaleń, postanowienie Wójta Gminy B. uchybiło wynikającym z art. 7 i 77 § 1 kpa obowiązkom procesowym. Zaskarżając postanowienie organu I instancji P. podniosło, iż funkcjonują w zbliżonych do przewidzianych do zawieszenia kursów godzinach na pokrywających się lub zbliżonych trasach nadal inne kursy autobusów, z których mogą korzystać mieszkańcy gminy B., w związku z czym zmiana rozkładu każdy nie będzie godziła w ich interesy. P. zarzuciło również, iż wydając negatywne postanowienie Wójt Gminy B. nie wniknął w uzasadniającą zawieszenie wybranych kursów ich nierentowność w dniach nie objętych zajęciami szkolnymi, związanej z niewielką liczbą pasażerów. Na udokumentowanie ponoszonych z tego tytułu strat strona załączyła do skargi analizę rentowności kursów odbytych w lipcu i sierpniu 2005r. Kwestie te istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia zostały przez organ II instancji całkowicie pominięte – nie podjął w celu ustosunkowania się do nich żadnych czynności, jak również nie odniósł się do nich w uzasadnieniu swego postanowienia. Samo zaś stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie narusza powszechnie obowiązujących przepisów prawa i podzielenie argumentów organu I instancji, nie może być w tej sytuacji uznane za spełnienie przezeń obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy. Oczywistą konsekwencją uchybienia powyższym przepisom procedury jest niespełnienie przewidzianych w art. 124 § 2 kpa w związku z art. 126 i 107 § 3 kpa wymogów, jakim winno odpowiadać uzasadnienie każdego postanowienia. Należy podzielić zawarty w skardze do Sądu zarzut, iż niewyjaśnienie przesłanek ekonomicznych zawieszenia w okresie ferii i letnich wakacji tzw. kursów szkolnych narusza nie tylko art. 7 kpa, lecz również godzi w przepis art. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. 2004r. nr 173 poz. 1807) stanowiący przetransponowanie sformułowanej w Konstytucji RP zasady wolności działalności gospodarczej. Ujęta w powyższym przepisie mająca ogólny, uniwersalny charakter zasada realizacji przez organ administracji publicznej zadań z poszanowaniem uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, posiada znaczenie równe postanowieniom art. 6-16 kpa i winna być przez nie na równi z tymi postanowieniami w postępowaniu administracyjnym respektowana. Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ orzekający ma obowiązek wykazać, że interes ogólny - społeczny jest tak ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień strony, przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualnym. Jest to jednak możliwe tylko przy zebranym wyczerpująco i należycie rozpatrzonym materiale sprawy. W związku ze stwierdzonym w powyższym zakresie, przy wydawaniu w dniu [...] 2006r. przez SKO w T. postanowienia, uchybieniem przepisom procedury mogącym mieć wpływ na jego treść, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270) orzec o jego uchyleniu, co nie może przesądzić, mimo wniosku skarżącego, o negatywnej treści ostatecznego w sprawie rozstrzygnięcia organu. Jednocześnie na mocy art. 200 wymienionej ustawy orzeczono o zwrocie skarżącemu poniesionych przez niego kosztów postępowania.