II SA/Bd 28/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA: Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA: Anna Klotz Protokolant Małgorzata Kraus po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] 2004 r., nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] 2004 roku, Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz skarżącej kwotę 440 (czterystaczterdzieści) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 28/05 UZASADNIENIE Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. decyzją z dnia [...] 2004 r., Nr [...], po rozpoznaniu odwołania B., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...]2004 r. w sprawie uiszczenia opłaty za przeprowadzone czynności kontrolne. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja zobowiązująca do uiszczenia opłaty została wystawiona w związku z tym, że podczas kontroli sanitarnej stwierdzono naruszenie przepisów regulujących zasady wymagań higienicznych i zdrowotnych (osiem uchybień), m.in. brak aktualnego wyniku badań wody. Powołano się na treść art. 27 ust. 1 ustawy z 11.02.2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia (Dz.U. Nr 63, poz. 634 ze zm.), który mówi o ogólnych warunkach sanitarnych produkcji żywności. Produkcja i obrót środkami spożywczymi winny być tak prowadzone, aby gwarantowały bezpieczeństwo żywności - tj. ogół warunków, które muszą być spełnione, i działań, które muszą być podejmowane na wszystkich etapach produkcji i obrotu żywności oraz środkami żywienia zwierząt gospodarskich w celu zapewnienia zdrowia i życia człowieka. Zgodnie z treścią § 43 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26.04.2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkcyjnych lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104, poz. 1096) - produkcję artykułów lub obrót nimi prowadzić należy w sposób zapewniający na wszystkich etapach bezpieczeństwo i właściwą jakość zdrowotną żywności. Kwestię zaopatrzenia w wodę reguluje § 24 rozporządzenia. Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nałożenie obowiązku przeprowadzenia przez zakład wprowadzający do obrotu żywność obowiązku badania wody używanej do celów gospodarczych wynika z faktu, że kierujący zakładem ma obowiązek podejmowania działań mających na celu realizację wymagań higieniczno-sanitarnych dotyczących zakładu i jego wyposażenia, warunków sanitarnych oraz wymagań w zakresie przestrzegania zasad higieny na wszystkich etapach produkcji artykułów i obrotu tymi artykułami, w tym wdrażanie i przestrzeganie instrukcji dobrej praktyki higienicznej dotyczącej m.in. zaopatrzenia w wodę. Organ II instancji wyraził pogląd, że fakt korzystania z doprowadzenia wody z wodociągu nie daje pełnej gwarancji jej przydatności do używania gospodarczego w obrocie artykułami spożywczymi, bowiem istnieje realna możliwość jej zanieczyszczenia z instalacji wewnętrznej odbiorcy. W trakcie dystrybucji jakość wody z wodociągu pod względem bakteriobójczym może ulec pogorszeniu. W wodzie mogą pojawić się bakterie coli, woda ulega wtórnemu zanieczyszczeniu po opuszczeniu stacji uzdatniania w wyniku rozwoju bakterii w osadach wewnątrz przewodów doprowadzających wodę do odbiorcy lub na nieodpowiednich materiałach będących w kontakcie z wodą. Wewnętrzna korozja rur i armatury ma bezpośredni wpływ na stężenie niektórych składników wody. Prowadzi to do wniosku, że zakłady produkujące lub wprowadzające do obrotu żywność winny posiadać aktualny wynik badania wody co wynika z powołanych uzgodnień wykonawczych do ustawy z 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności i żywienia. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. Zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26.04.2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104, poz. 1096) poprzez błędną wykładnię w zakresie obowiązku posiadania wyniku badania wody oraz naruszenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 77. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego powołane w decyzji przepisy nie nakładają na skarżącą obowiązku badania wody, a jedynie nakładają obowiązek posiadania odpowiedniego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Woda dostarczana jest z miejskiej sieci wodociągowej, która jednocześnie zaopatruje odbiorców indywidualnych dla celów konsumpcyjnych, a zatem spełnia wszelkie wymogi w zakresie jakości. Woda ta nie jest używania dla celów produkcyjnych. Z § 43 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26.04.2004 r. wynika, że są zobowiązani do zapewnienia zaopatrzenia w wodę, ale nie do jej badania. System zaopatrzenia w wodę wyczerpuje realizację obowiązku nałożonego przez w/w przepisy. Umowa o dostawę wody gwarantuje dostarczenie wody odpowiadającej wymogom określonym w przepisach. Zdaniem skarżącej, w zakresie stwierdzenia, czy w kontrolowanej placówce używana woda odpowiada wymaganiom określonym w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę organ kontrolujący winien najpierw pobrać próbkę wody i stwierdzić, czy ma ona wymagane cechy. Dopiero gdyby badanie wody wykazało niewłaściwą jej jakość, to fakt ten mógłby być uchybieniem. Nie może natomiast być uchybieniem sam fakt braku wyniku takiego badania. Nie można zgodzić się z zarzutem braku dobrej praktyki higienicznej, skoro kontrolujący nie poczynili w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie wskazano, z jaką częstotliwością woda miałaby być badana. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie obowiązku uiszczenia przez B. opłaty za przeprowadzoną kontrolę sanitarną i wszczęte postępowanie administracyjne w kwocie 185,70 zł, w terminie 14 dni liczonych od daty uprawomocnienia się decyzji. W podstawie prawnej decyzji wskazano na przepis art. 36 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przepis ten przewiduje, że za badanie laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Przepis ten nie daje podstaw do wyznaczenia 14-dniowego terminu do wniesienia opłaty, liczony od uprawomocnienia się decyzji. Elementem zaskarżonej decyzji jest uzasadnienie. Wyliczono w nim szereg różnych uchybień sanitarnych, m.in. brak wyniku badania wody. Przedmiotem skargi jest zatem fragment uzasadnienia decyzji. Rozważając problem dopuszczalności skargi w zakresie części uzasadniającej Sąd doszedł do wniosku, że jest ona dopuszczalna. Sąd uznał ją za zasadną. Argumentacja orzekających w tej sprawie organów jest nieprzekonywująca, a przede wszystkim nie wynika ona z obowiązujących przepisów prawnych. W decyzji wskazano na naruszenie § 2, § 3 pkt 1, § 12 ust. 1, 2, § 22 ust. 1 pkt 1, § 24 ust. 1, § 27 ust. 1, 2, § 32 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 kwietnia 2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych w zakładach produkujących lub wprowadzających do obrotu środki spożywcze (Dz.U. Nr 104, poz. 1096). Z powołanych przepisów, zaopatrzenia w wodę dotyczy § 24 ust. 1. Przepis ten stanowi, że zakład musi posiadać odpowiednie zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, odpowiadającą wymaganiom określonym w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W przepisie tym zawarto zastrzeżenie, że wody tej używa się zawsze, jeżeli zachodzi konieczność upewnienia, aby nie została zanieczyszczona żywność. W świetle powołanego przepisu należało ocenić, czy zakład posiada zaopatrzenie w wodę, która odpowiada wymaganiom określonym w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z przepisu tego nie wynika, aby nałożono na odbiorcę wody obowiązek jej badania. Stanowisko przeciwne wskazywałoby na to, że przedsiębiorstwo wodociągowe dostarcza wodę, która nie nadaje się do spożycia, a organy państwowej inspekcji sanitarnej tolerują tą sytuację. To właśnie organy Inspekcji Sanitarnej sprawują nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, co wynika expressis verbis z treści art. 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Wymagania, jakim powinna odpowiadać woda określa § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19.11.2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.U. Nr 203, poz. 1718). To powiatowy inspektor sanitarny pobiera próbki wody do badania m.in. z punków czerpalnych znajdujących się w terenie, obiekcie lub mieszkaniu przy zaworze czerpalnym w wodomierzu głównym, używanych do pobierania wody przez odbiorcę usług, jeżeli woda dostarczana jest z urządzeń wodociągowych oraz w punkcie pobierania wody używanej do produkcji środków spożywczych, farmaceutycznych lub kosmetycznych. Monitoring jakości wody jest elementem bieżącego nadzoru sanitarnego nad jakością wody i do prowadzenia takiego monitoringu zobowiązana jest państwowa inspekcja sanitarna. Nałożenie obowiązku przedstawienia wyników badań wody nie tylko nie wynika z przywoływanych przez organy orzekające przepisów, ale także nie wynika z uregulowań ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z art. 12 ust. 1 tej ustawy wynika, że to organy Inspekcji Sanitarnej, na zasadach określonych w przepisach o Inspekcji Sanitarnej, sprawują nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi - to woda przeznaczona do picia, gotowania, przygotowania pożywienia lub do innych celów w gospodarstwach domowych oraz każda woda używana do produkcji żywności, środków farmaceutycznych i kosmetycznych, a także przeznaczona na potrzeby basenów kąpielowych i pływalni. Z ustawy z 14.03.1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika obowiązek bieżącego nadzoru sanitarnego PIS w szczególności dotyczącego wody do picia. Wymagania określone w przepisach o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków zawarte są w cytowanym rozporządzeniu w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonych do spożycia przez ludzi, które zostało wydane na podstawie art. 13 ustawy z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie stwierdzono aby woda znajdująca się w kontrolowanym sklepie nie odpowiadała ustawowym wymogom. Oznacza to, że przepis § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26.04.2004 r. w sprawie wymagań higieniczno-sanitarnych ... nie został naruszony. Wnioskowanie oparte na hipotetycznych założeniach co do czynników mogących mieć wpływ na jakość wody nie może być podstawą nałożenia obowiązków. Te same czynniki ryzyka mogą dotyczyć także konsumentów indywidualnych, jednakże w tych sytuacjach organy państwowej inspekcji sanitarnej nie widzą potrzeby reakcji. Nie jest dopuszczalne, jako nie mające racjonalnych podstaw, takie podwójne wartościowanie jakości wody przeznaczonej do spożycia. Skargę należało zatem uwzględnić w części dotyczącej fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tzn. w zakresie obowiązku badania wody. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie jak w sentencji.