II SA/Bd 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Korycka Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Zastępcy Prokuratora Rejonowego w Szubinie na uchwałę Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2023 r. nr XLIV/352/23 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. U z a s a d n i e n i e: Prokurator Rejonowy w Szubinie zaskarżył do Sądu uchwałę nr XLIV/352/23 Rady Miejskiej w Janowcu Wielkopolskim z dnia 28 lutego 2023 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2023 roku, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie art. 1 la ust. 2 pkt 2 oraz ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. 2022 r., poz. 572), zwanej dalej: "u.o.z.", poprzez 1) niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 4 załącznika do uchwały kwestii dotyczącej sposobu zapewnienia dokarmiania kotów wolno żyjących, a w szczególności; - niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, - niewskazanie częstotliwości dokarmiania tych zwierząt oraz sposobu postępowania w przypadku, gdyby nie zgłosiła się żadna osoba chętna do sprawowania funkcji społecznego opiekuna, - zaniechanie określenia z jakimi konkretnie organizacjami społecznymi będzie współdziałać gmina i w jakim zakresie przy realizacji zadania sprawowania opieki nad kotami wolno żyjącymi, - niewskazanie indywidualnie żadnego podmiotu, który wskazane zadania mógłby realizować, podczas gdy z przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do precyzyjnego określenia sposobu realizacji tego zadania w tym konkretnego określenia podmiotów je realizujących; 2) niewypełnienie obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego i jedynie ogólnikowe uregulowanie w § 11 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi przez wskazanie ogólnych kwot na realizację zbiorczych zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt, bez rozbicia tej kwoty na poszczególne, wymienione cele przyjęte w programie oraz brak wskazania środków finansowych na zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi poza ich dokarmianiem, poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, podczas gdy z przepisu art. 11 a ust. 5 u.o.z. należy wywieść normę prawną zobowiązującą radę gminy do konkretnego i jednoznacznego ustalenia wydatkowanych środków w odniesieniu do poszczególnych zadań. Rada Miejska w Janowcu Wielkopolskim w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podnosząc, przyjęty w uchwale Nr XLIV/352/23 Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt w 2023 r., został wykonany w całości. Wskazano, że ww. uchwała została poddana nadzorowi prawnemu Wojewody Kujawsko - Pomorskiego, który nie wniósł uwag do przesłanego aktu prawnego. Uchwała ta obowiązywała w roku 2023 i stanowiła podstawę do wypełnienia przez Gminę ustawowego obowiązku w zakresie opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a także była podstawą wydatkowania na ten cel środków publicznych wydzielonych na ten cel w budżecie gminy Janowiec Wielkopolski. Podniesiono, że aktualnie zatem nie ma już możliwości dokonywania w treści aktu prawa miejscowego jakichkolwiek zmian, gdyż w roku 2024 podstawą podejmowania wskazanych wyżej działań będzie odrębna uchwała określająca zadania jednostki samorządu terytorialnego na rok 2024. Wskazano, że przyjęty Program w roku 2023 na terenie gminy Janowiec Wielkopolski był dostosowany do warunków i okoliczności występujących i przewidywanych w ww. roku i nie został mu nadany charakter ogólnych ram wymagających dalszej konkretyzacji. Określony sposób działania w pełni sprawdził się, a działania konieczne do podjęcia zostały w sposób należyty zidentyfikowane i wykonane. Dodano, że przy pracach nad stosowną uchwałą na rok 2024, zgłoszone uwagi Zastępcy Prokuratura Rejonowego w Szubinie zostaną wzięte pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wymaga wskazania, że niniejsza sprawa, na podstawie art. 15 zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1327 z późn. zm.) została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2022r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), a także akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie szczegółowe upoważnienie ustawowe dla zaskarżónej uchwały przewiduje art. 11a u.o.z. który stanowi, że rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Z treści art. 11 ust. 1 u.o.z. wynika, że do zadań własnych gminy należy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz ich wyłapywanie. Szczegółowe regulacje w tym zakresie, zgodnie z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 11a ust. 1 u.o.z., należą do kompetencji rady gminy. Program, stosownie do art. 11a ust. 2 u.o.z., obejmuje w szczególności sprawy wymienione enumeratywnie w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z., tj. sprawy: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ponadto, zgodnie z art. 11 ust. 5 u.o.z., program ten zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. We wskazanych regulacjach, wyznaczających zakres upoważnienia, określone zostały obligatoryjne elementy programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne programu opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazane zostały natomiast w art. 11 ust. 3 i 3a u.o.z. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Pogląd o konieczności zakwalifikowania programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi aktualnie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16 i II SA/Bd 1353/16; z dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt 1370/16; wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/15; w Olsztynie z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 511/18; w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 173/18, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 195/17, z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. II OSK 3051/15, z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 11a ust. 1 u.o.z. Zakres delegacji ustawowej wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., w zakresie potrzeby należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania – musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Postanowienia programu muszą być na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna. Nie mogą mieć charakteru blankietowego i odsyłać do bliżej nieokreślonych umów (por. wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2020 r, sygn. akt II SA/Bd 971/20, WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1641/17). Przenosząc powyższe ogólne uwagi na grunt przedmiotowej Sąd podziela zarzut Prokuratora, że § 4 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., w zakresie regulacji opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie Stosownie do § 4 Programu opieka nad wolno żyjącymi kotami realizowana jest poprzez: 1. ustalanie miejsc (w tym obiektów budowlanych), w których przebywają koty wolno żyjące; 2. zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach ich przebywania; 3. zakup i wydawanie karmy społecznym opiekunom (karmicielom) kotów wolno żyjących; 4. regulację liczebności kotów wolnożyjących poprzez ich sterylizację i kastrację finansowaną z budżetu Gminy dokonywaną przez lekarza weterynarii - Usługi Weterynaryjne [...] J. . Podkreślić należy, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Pogram stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z 29 stycznia 2019r., II SA/Bd 1280/18; z 22 marca 2017r., II SA/Bd 1353/16). Tymczasem w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami w § 4 Programu, określono jedynie w sposób fragmentaryczny podmioty odpowiedzialne za realizację programu. Poza bowiem prawidłowym wskazaniem w § 4 ust. ust. 4 jako podmiotu odpowiedzialnego za regulację liczebności kotów wolnożyjących poprzez ich sterylizację i kastrację, nie wskazano podmiotów odpowiedzialnych za ustalanie miejsc (w tym obiektów budowlanych), w których przebywają koty wolno żyjące, jak i zapewnienie dokarmiania oraz zapewnienia im wody pitnej w miejscach ich przebywania (§ 4 ust. 1 i 2 Programu). Ponadto określenie podmiotu odpowiedzialnego za zakup i wydawanie karmy przeznaczonej dla kotów wolno żyjących, nie jest wystarczające, albowiem jako podmiot odpowiedzialny za te zadania wskazano społecznych opiekunów (karmicieli). Określenie to zawiera zbyt duży stopień ogólnikowości, albowiem nie wskazano konkretnego podmiotu. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że stosownie do art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. jeśli chodzi o zadania wskazane w pkt 1, 2 oraz 7 i 8, gmina może powierzyć ich realizację także innym podmiotom niż te które prowadzą schronisko dla zwierząt. Zatem lokalny prawodawca może powierzyć opiekę nad wolno żyjącymi kotami zarówno podmiotom, które prowadzą schronisko dla zwierząt, jak i innym podmiotom, w tym jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie wolontariuszom i organizacjom społecznym. Wskazany w § 4 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Programu sposób realizacji zadania poprzez powierzenie zadania wolontariuszom i organizacjom społecznym jest jednak nieprawidłowy, skoro nie określono bliższych danych podmiotu odpowiedzialnego lub sposobu jego wyłonienia. Stwarza to niebezpieczeństwo, że w sytuacji braku wolontariuszy oraz braku współdziałania w realizacji tego zadania z odpowiednimi organizacjami społecznymi, to zadanie nie zostanie w ogóle zrealizowane. Braki w określeniu podmiotów odpowiedzialnych za zadania określone w § 4 ust. 1 i 2 Programu oraz ogólnikowe określenie podmiotu realizującego zadanie określone w § 4 ust. 3 Programu, w ocenie Sądu, stanowi na tyle nieprawidłowe uregulowanie tego zagadnienia, że należy uznać je za jest wadę istotną. Wskazany przez radę gminy sposób opieki nad wolno żyjącymi kotami jest niepewny i niedookreślony. W tym stanie rzeczy uznać należy, że rada gminy nie zabezpieczyła należycie realizacji programu w tym zakresie. Sąd podzielił też zarzuty skargi co do niewskazanie konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz - niewskazanie częstotliwości dokarmiania tych zwierząt. Realizacja zadań w tym zakresie w istocie zależy od konkretnych okoliczności i zachowań zwierząt, które trudno jest z góry ustalić. W programie winien jednak zostać podany konkretny sposobób działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące czy też częstotliwości dokarmiania tych zwierząt, ewentualnie sposobób ustalania potrzeb w tym zakresie. Nie ma w uchwale mowy np. o monitorowaniu skupisk kotów wolno żyjących i jakie konkretne działania opiekuńcze gminy związane będą z określonymi wynikami tego monitorowania. Sąd podzielił także argumentację Prokuratora w zakresie zarzutu dotyczącego zapisu § 11 załącznika do zaskarżonej uchwały, poprzez brak wskazania środków finansowych na zapewnienie opieki zwierzętom gospodarskim, sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi poza ich dokarmianiem oraz poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Analiza treści kontrolowanej uchwały wskazuje, że wynikający z art. 11a ust. 5 u.o.z., wymóg wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków, organ zrealizował w sposób niepełny. W przywołanym przepisie art. 11a ust. 5 u.o.z. ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalanego przez organ gminy programu obu wymienionych w tym przepisie elementów, tj. zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu wydatkowania tych środków. Czym innym jest bowiem wskazanie wysokości środków przeznaczonych na realizację celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobu ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celem i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobu wydatkowania środków finansowych należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Koniecznym jest więc dokonanie przez lokalnego prawodawcę co najmniej podziału tych środków na poszczególne zadania ujęte w programie (jako że to stanowi o realności realizacji poszczególnych zadań objętych programem) i określenie jak będą one rozdysponowywane (vide: wyrok NSA z dnia 29.07.2020 r., sygn. akt: II OSK 997/20). Organ w kontrolowanej uchwale wprawdzie wskazał środki finansowe, które zabezpieczył w budżecie Gminy na realizację Programu, niemniej jednak nie określił on w sposób zgodny z prawem sposobu wydatkowania tych środków. Przyjęty w zaskarżonej uchwale podział środków w uznaniu Sądu jest zbyt ogólny i niejasny, gdyż obrazuje on wyłącznie, ile pieniędzy przeznaczono na wyodrębnione przez organ grupy, w kontekście uzasadnionych zarzutów Prokuratora. W tym stanie rzeczy, mając na względzie niepełny i nieprawidłowy sposób realizacji przez Radę Gminy w jeziorach Wielkich delegacji ustawowej, koniecznym stało się stwierdzenie przez Sąd nieważności całej zaskarżonej uchwały, gdyż wyeliminowanie jej tylko w zakresie obejmującym zaskarżone regulacje naruszyłoby integralność zaskarżonego aktu prawa miejscowego i pozbawiałoby go koniecznych i niezbędnych elementów, o jakich mowa w art. 11a ust. 2 i 5 u.o.z. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawi i postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.