II SA/Bd 281/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 lipca 2025 r. sprawy ze skargi F. S. na postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania legalizacyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2025 r., nr [...], na podstawie oraz art. 123 oraz 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r. poz. 572, dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2024 r. Prawo budowlane ( poz. 725 ze zm. dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu zażalenia F. S. (dalej: Skarżąca), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. G. (dalej: PINB) z [...] grudnia 2024 r. nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania legalizacyjnego w sprawie pawilonu handlowego w zabudowie szeregowej – pawilony 4 [...] zlokalizowane na terenie nieruchomości D. [...] w T. (dz. nr [...], obr. [...]) Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] lipca 2024 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek Skarżącej o legalizację w trybie uproszczonym pawilonów handlowych w zabudowie szeregowej - pawilony [...] zlokalizowane na terenie nieruchomości przy ul. D. [...] w T. (dz. nr [...], obr. [...]). W wyniku rozpatrzenia wniosku PINB postanowieniem z [...] grudnia 2024 r. odmówił wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w sprawie pawilonu handlowego w zabudowie szeregowej – pawilon [...] [...] zlokalizowanego na terenie nieruchomości D. [...] w T. (dz. nr [...], obr. [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji uznał, że nie ma możliwości zastosowania przepisów o legalizacji uproszczonej bowiem z akt sprawy wynika, że na budowę powyższych pawilonów handlowych została wydana przez Prezydenta Miasta T. (dalej: Prezydent) decyzja z [...] marca 1991 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę pawilonu handlowego w zabudowie szeregowej przy ul. [...] i D. . Ponadto PINB podkreślił, że aktualnie prowadzi postępowanie w sprawie wykonania robót w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] marca 1991 r. Dodatkowo organ pierwszej instancji, powołując się na rejestr gruntów oraz treść księgi wieczystej nr [...], wskazał że dz. nr [...] przy ul. D. [...] stanowi własność G. T.. Natomiast wniosek o wszczęcie uproszczonej legalizacji może złożyć tylko właściciel lub współwłaściciel nieruchomości. Na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła zażalenie do WINB podnosząc, że od ponad 30 lat jest dzierżawcą przedmiotowych gruntów położonych w T. przy ul. D. [...] [...], na działkach oznaczonych nr [...] w obrębie [...] oraz płaci stosowne czynsze z tego tytułu. Wskazała, że umowy dzierżawy zostały zawarte na czas nieokreślony w stosunku do działek [...] w obrębie nr [...] i umowy są oznaczone nr [...] oraz nr [...] na parking. Podkreśliła, że na tych gruntach wraz z innymi właścicielami wybudowane zostały w latach 90-tych szeregowe pawilony handlowe. Obydwa skrajne pawilony zostały oddane do użytku, a ich właściciele otrzymali decyzje zezwalające na ich użytkowanie przed końcem 1998 r. W dalszej części zażalenia skarżąca podkreśliła, że sprawa dotyczy dwóch pawilonów położonych w T., przy ul. D. 4 oraz drugiego położonego przy ul. D. [...], a nie jednego położonego pod tymi dwoma adresami, jak zapisał organ pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia WINB postanowieniem z [...] lutego 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB z [...] grudnia 2024 r. W uzasadnieniu WINB wskazał, że z przepisów mających zastosowanie w sprawie wynika, że odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania legalizacyjnego wskazując, że z uwagi na to, że na budowę przedmiotowych pawilonów handlowych została wydana decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę z [...] marca 1991 r. nr [...] dot. inwestycji obejmującej pawilon handlowy w zabudowie szeregowej, nie mamy do czynienia z samowolną realizacją obiektu budowlanego do której właściwy byłby tryb uproszczonej legalizacji, uregulowany w art.49 f Prawa budowlanego. Podkreślił, że zgodnie z tym przepisem wszczyna się uproszczone postępowanie legalizacyjne w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: a) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo b) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Dodatkowo podkreślił, że organ pierwszej instancji prowadzi postępowanie w sprawie wykonania robót w sposób istotnie odstępujących od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z [...] marca 1991 r. W wyniku prowadzenia postępowania naprawczego Prezydent decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił decyzję własną z [...] marca 1991 r. Niemniej jednak nie oznacza to, że obiekt jest samowolą budowlaną i w konsekwencji czego nie uprawnia organu do wdrożenia procedury uregulowanej w art. 49f Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia wskazał, że nie podziela drugiej przesłanki stanowiącej podstawę odmowy wszczęcia postępowania wskazaną przez organ pierwszej instancji, mianowicie, że wniosek został złożony przez osobę niebędącą stroną. Wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy nr [...] zawarta pomiędzy Prezydentem a Skarżącą, z której wynika między innymi, że wydzierżawiający oddaje, a Dzierżawca przyjmuje grunt z przeznaczeniem na teren pod pawilon handlowo-usługowy. W myśl zaś art. 49f ust.2 Prawa budowlanego wniosek o uproszczone postępowanie legalizacyjne prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. Natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządcą obiektu budowlanego jest także dzierżawca. W skardze do Sądu na postanowienie WINB z [...] lutego 2025 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia bądź nakazanie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, zmierzającego do wydania decyzji o oddaniu 2 pawilonów do użytku. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wyjaśniła, że od ponad 30 lat jest dzierżawcą gruntów położonych przy ul. D. [...] ul. D. [...] w T. oraz płaci stosowne czynsze z tego tytułu. Umowy dzierżawy zostały zawarte na czas nieokreślony w stosunku do działek nr [...] i umowy są oznaczone nr [...] oraz [...] na parking. Na tych gruntach wraz z innymi właścicielami pawilonów zostały wybudowane w latach 90-tych szeregowe pawilony handlowe. Skarżąca podkreśliła dalej, że sprawa dotyczy dwóch pawilonów położonych w T. przy ul. [...], pierwszego przy ul. D. 4 oraz drugiego przy ul. D. [...], a nie jednego położonego pod dwoma adresami jak zapisały obydwa organy w swoich postanowieniach. Zaznaczyła także, że organy odmawiają wszczęcia postępowania z przyczyn proceduralnych K.p.a., przytaczając jako podstawę przepisy prawa budowlanego, co jest dla niej niezrozumiałe. W jej ocenie postępowanie powinno zostać wszczęte na jej wniosek i powinno się toczyć w trybie przepisów Prawa budowlanego. Zdumiewające jest dla niej to, że musi prowadzić tzw. postępowanie naprawcze, a jej sąsiedzi, którzy mają takie same pawilony nie muszą i otrzymali pozwolenia na użytkowanie. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając zaskarżone postanowienie przez pryzmat jego zgodności z prawem, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w sprawie doszło do naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1, a także art. 61a § 1 K.p.a., w związku z niewyjaśnieniem istotnych okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie dla oceny dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 61a § 1 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle przywołanego przepisu podstawą do odmowy wszczęcia postępowania mogą być zatem dwa rodzaje przesłanek: pierwsze, o charakterze podmiotowym (w szczególności wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), drugie, o charakterze przedmiotowym, które pozostają w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego i mieszczą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn". W niniejszej sprawie organy administracji podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wywodzą z przesłanek przedmiotowych, które mieścić się powinny w "innych uzasadnionych przyczynach" o których stanowi art. 61a § 1 K.p.a. W zaskarżonym postanowieniu jako przeszkodę odmowy wszczęcia postępowania wskazano bowiem, że z uwagi na to, że na budowę przedmiotowych pawilonów handlowych została wydana decyzja Prezydenta o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2091 r. nr [...] dot. inwestycji obejmującej pawilon handlowy w zabudowie szeregowej, nie mamy zatem do czynienia z samowolną realizacją obiektu budowlanego do której miałby zastosowanie tryb uproszczonej legalizacji, uregulowany w art.49 f Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko to jest co najmniej przedwczesne i podjęte zostało z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że na ocenę prawidłowości kontrolowanego postanowienia wpływ ma nie tylko spełnienie ustawowych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania (wynikających z art. 61a § 1 K.p.a.) ale również zgodność ustalonego przez organy przedmiotu postępowania z zakresem żądania zawartego we wniosku strony. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego podlega bowiem ogólnym regułom Kodeksu postępowania administracyjnego. Z tego względu również na etapie rozpoznawania wniosku o wszczęcie postępowania organ obowiązany jest do stosowania m.in. zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 K.p.a.), działania w sposób wzbudzający zaufanie obywateli (art. 8 K.p.a.) oraz należytego informowania stron (art. 9 K.p.a.). Nie sposób przyjąć, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. mogłoby być podejmowane bez pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy obniżonych gwarancjach procesowych strony. Organ powinien w szczególności rzetelnie ustalić, co jest istotą wniosku – tj. sednem żądania strony – i przeanalizować go w całości, a nie w sposób wybiórczy. W niniejszej sprawie zabrakło odpowiedniej wnikliwości po stronie organów obu instancji przy analizie wniosku Skarżącej oraz przy ocenie, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 49f ustawy – Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że Skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego dwóch pawilonów handlowych zlokalizowanych na dwóch sąsiednich nieruchomościach przy ul. D. 4 oraz D. [...] w T.. Tymczasem zarówno z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, jak i z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, nie wynika jednoznacznie, czy organy ustaliły, że objęte wnioskiem obiekty były uprzednio legalizowane w ramach jednego czy dwóch postępowań naprawczych. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WINB powołuje się, że uprzednio toczyło się jedno postępowanie naprawcze, obejmujące oba obiekty i wskazuje jedną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 1991 r. o numerze [...]. Jednakże takie ustalenia organu nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Z przedłożonych dokumentów (por. uzasadnienie decyzji Prezydenta M. T. z [...] lutego 2016 r. w aktach WINB) wynika, że postępowanie naprawcze w związku z którym Prezydent na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego uchylił pozwolenie na budowę dotyczyło jedynie pawilonu zlokalizowanego przy ul. D. [...], a brak jest jakichkolwiek dowodów, które potwierdzałyby objęcie tym samym postępowaniem również obiektu przy ul. D. [...] Trzeba też zwrócić uwagę na oznaczenie w decyzji Prezydenta z 2016 r. uchylanego pozwolenia na budowę – jest to pozwolenie na budowę z dnia [...] marca 1991 r. o numerze [...] (przedostatnia liczba w numerze decyzji to "346"). Tymczasem w zawiadomieniu PINB z [...] maja 2018 r. o toczącym się postępowaniu pojawia się informacja, że postępowanie naprawcze dotyczyło tylko pawilonu przy ul. D. [...] (a nie przy ul. D. [...], a jako podstawę wybudowania tego pawilonu wskazano pozwolenie na budowę z tej samej daty, ale o numerze [...] (przedostatnia liczba w numerze decyzji to "345" a nie "346"), a więc innym niż wskazany w decyzji Prezydenta z [...] lutego 2016 r. Decyzji wskazanej w ww. postanowieniu PINB tj. o numerze z przedostatnią liczbą "345" nie ma w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się wyłącznie decyzja o pozwoleniu na budowę o nr [...], w którym mowa o jednym obiekcie na który udzielono pozwolenia na budowę, a nie o dwóch tj. wskazano że pozwolenia na budowę obejmuje "pawilon handlowy" (nie użyto liczby mnogiej: pawilony handlowe). W decyzji tej wskazuje się adres budowy ul. S. 150, ale w aktach nie ma żadnych dokumentów na podstawie których można by zweryfikować, czy wskazany adres to obecnie ul. D. [...], czy ul. D. [...], czy oba te adresy. W ww. pozwoleniu na budowę brak także numeru działki geodezyjnej, na której miał być wzniesiony "pawilon handlowy", nie wiadomo więc czy chodziło o obecną działkę ewidencyjną nr [...], czy o działkę nr [...] czy też o obie te działki. Dodatkowo podkreślić należy, że w aktach sprawy nie ma także umowy dzierżawy, na którą powołuje się WINB w zaskarżonym postanowieniu. W tym stanie rzeczy uznać należy, że organy obu instancji nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. W szczególności nie zostało wykazane w sposób wystarczający, czy wniosek Skarżącej dotyczył dwóch obiektów (przy ul. D. [...] ul D. [...] na działkach nr [...]) objętych pozwoleniem na budowę i następnie objętych postępowaniem naprawczym co stanowi kluczowy warunek odmowy wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Nie ustalono w sposób jednoznaczny, czy w sprawie zostało wydane jedno pozwolenie na budowę dotyczące dwóch pawilonów, czy też dwa oddzielne pozwolenia na budowę dotyczące pawilonów handlowych zlokalizowanych na terenie nieruchomości D. [...] [...] w T.. Ponadto organy nie wyjaśniły, czy i ile postępowań naprawczych (legalizacyjnych) jest aktualnie prowadzonych w odniesieniu do wskazanych obiektów, jako że jak wskazał Sąd, zgromadzone w sprawie dokumenty zawierają informacje sprzeczne lub niepełne – nie wiadomo, czy myli się Prezydent w decyzji z 2016 r. wskazując jedynie jeden budynek przy ul. D. [...], czy myli się PINB w postanowieniu z 2018 r. wskazując jedynie jeden budynek przy ul. D. [...], czy też nie ma pomyłki i toczą się dwa postępowania naprawcze, przy czym w takim przypadku nie wiadomo co obejmowało pozwolenie na budowę z [...] marca 1991 r. o numerze [...] (przedostatnia liczbą w numerze "345"), którego brak w aktach sprawy, a w szczególności czy obejmowało ono budynek przy ul. D. 4 wymieninany w postanowieniu PINB z [...] maja 2018 r.. Uniemożliwia to prawidłową ocenę przesłanek wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Brak jednoznacznych ustaleń w tym zakresie oznacza, że organy wydały postanowienie bez pełnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czym naruszyły zasadę prawdy obiektywnej oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji obowiązany będzie jednoznacznie wyjaśnić czy decyzje o pozwoleniu na budowę nr [...] i nr [...] z [...] marca 1991 r. odnoszą się do pawilonów wskazanych we wniosku Skarżącej, w tym czy jedno z nich obejmuje oba budynki czy też np. tylko jedno z nich obejmuje tylko jeden z budynków, a drugie w ogóle nie dotyczy żadnego z budynków; ustalić, czy w odniesieniu do obiektów zlokalizowanych przy ul. D. [...] ul. D. [...] w T. toczyły się postępowania naprawcze (w tym czy do obu czy tylko do jednego z nich i do którego), a następnie ocenić, czy w odniesieniu do każdego z tych obiektów zachodzą przesłanki dopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o których mowa w art. 49f ustawy – Prawo budowlane. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń możliwe będzie prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy co do dopuszczalności wszczęcia postępowania zgodnie z przesłankami określonymi w art. 61a § 1 K.p.a.