II SA/Bd 282/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 listopada 2006r. sprawy ze skargi Agnieszki Z. na orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] 2005 roku, Nr [...] w przedmiocie orzeczenia o niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. stwierdza, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu. Orzeczeniem z dnia [...] 2005r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. na podstawie art. 4 a ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 6 b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późno zm.), zaliczył Mateusza B. do osób niepełnosprawnych. Od powyższego orzeczenia odwołała się Agnieszka Z. - matka Mateusza B., kwestionując ustalenie organu zawarte pkt 7, zgodnie z którym dziecko nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Argumentowała, iż jej pięcioletni syn jest dzieckiem trudnym i nadpobudliwym. Wskazała, że została zmuszona do rezygnacji z pracy, gdyż zbyt niska odporność organizmu dziecka wykluczała możliwość jego uczęszczania do przedszkola z powodu niebezpieczeństwa narażenia na infekcje, które powodowały częste choroby. Okoliczności te, w ocenie odwołującej wskazują na konieczność stałej opieki. Orzeczeniem z dnia [...] 2005r. nr [...] Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 49, poz.509 ze zm.) oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia kryteriów obowiązujących przy ustalaniu niepełnosprawności dziecka. Uzasadniając swoje stanowisko organ uznał, że zarówno przeprowadzone badanie jak i analiza dokumentacji medycznej wskazuje, iż rozpoznana u dziecka astma oskrzelowa ma łagodny przebieg i nie powoduje niewydolności oddechowej. Tym samym, w niniejszym przypadku, nie występuje konieczność opieki lub pomocy osoby drugiej w sposób przewyższający zakres opieki nad dzieckiem zdrowym lub też zwiększonego współdziałania w zabiegach leczniczych, rehabilitacyjnych czy edukacyjnych. W ocenie organu odwoławczego kryteria kliniczno - ustawowe, umożliwiające zaliczenie dziecka do osób niepełnosprawnych nie zostały spełnione. Zgodnie z zawartym w orzeczeniu pouczeniem Agnieszka Z. złożyła odwołanie do Sądu Rejonowego w T. Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Postanowieniem z dnia [...] 2006r. Sąd Rejonowy w T. na podstawie art. 464 § 1 k.p.c. uznając się niewłaściwym do rozpoznania sprawy, przekazał ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Badając pod tym kątem zaskarżone orzeczenie należało uznać, że narusza ono przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia należy zauważyć, iż ma ono charakter kasacyjny w związku z tym w pierwszej kolejności należy dokonać weryfikacji, czy pozostaje w zgodzie z postanowieniami art. 138 § 2 kpa określającego, iż "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W orzecznictwie przyjmuje się, iż "decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone wart. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność, zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. zaciągnięcie opinii biegłego, czy przesłuchanie kilku świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego" (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji (wyrok NSA z 17 października 1996 r., Sygn. akt I SA/Po 234/96, Lex Nr 27339). Akceptując ten pogląd należy stwierdzić, że sytuacje uzasadniające podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego w postępowaniu administracyjnym zachodzić będą wówczas, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 28 września 2001 r., sygn. akt V SA 239/01, Lex nr 50105). Na gruncie przedmiotowej sprawy konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji wynikała przede wszystkim z naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ). Naruszenie to wynika z uchylenia się przez ten organ od ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, jaką daje organowi odwoławczemu powołany jako podstawa zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 2 k.p.a, istnieje tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a więc nie jest możliwe uzupełnienie postępowania w trybie art. 136 k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że przedmiotem postępowania odwoławczego winno być ponowne rozpatrzenie sprawy indywidualnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. Organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ taki ma tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Co do zasady natomiast organ winien rozpoznać sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, dokonując oceny materiału dowodowego zebranego w postępowaniu przed organem I instancji. Organ odwoławczy w przypadku, gdy postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia ma obowiązek postępowanie takie przeprowadzić. Organ jest oczywiście także wyposażony w uprawnienia do wydania decyzji kasacyjnej. Decyzja taka może jednak zapaść wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji nie dysponował niezbędnymi dowodami, nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ich pozyskania, a w konsekwencji brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Takich braków postępowania organ odwoławczy konwalidować nie może, gdyż naruszyłoby to dwuinstancyjność postępowania. Braki takie stanowią rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a przejawiają się poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego lub poprzez przeprowadzenie takiego postępowania, ale z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. Organ w takim przypadku winien sprawę przekazać do ponownego rozpoznania. W przypadku zaś gdy, naruszenie przepisów procedury administracyjnej nie jest rażące organ odwoławczy winien sprawę rozpoznać merytorycznie usuwając skutki tych naruszeń. W innym bowiem razie taki organ sam dokonuje naruszenia prawa. Powyższe stanowisko jest utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do wydania przez Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Bydgoszczy decyzji o charakterze kasacyjnym. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia w nie została wykazana konieczność ani ewentualny zakres dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przesłanką wydania takiej decyzji nie mogło być z pewnością wskazanie w uzasadnieniu orzeczenia, że obecnie nie stwierdza się kryteriów kliniczno-ustawowych do zaliczenia dziecka do osób niepełnosprawnych. Odmienna ocena stanu zdrowia dziecka nie stanowi bowiem rażącego naruszenia przepisów postępowania w wyżej wskazanym znaczeniu, ma zaś charakter merytorycznej oceny decyzji i z tego względu odwołanie skarżącej winno być załatwione przez organ II instancji decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty, a nie decyzją kasacyjną. Należy także podkreślić, że organ odwoławczy nie wskazał, o jakie dowody ma uzupełnić postępowanie organ I instancji. W konsekwencji w zaskarżonej decyzji nie wskazano, na czym ma polegać naruszenie prawa, przejawiające się nieprzeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części przez organ I instancji, a skoro tak, to zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy. Z tych względów zaskarżone orzeczenie podlegało uchyleniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpatrując sprawę, organ II instancji winien dokonać oceny zebranego materiału dowodowego wydając decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., a jedynie w przypadku stwierdzenia, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części będzie mógł skorzystać z decyzji przewidzianej art. 138§2 K.p.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że wydając decyzję w II instancji organ odwoławczy zobowiązany jest badać, czy zmiana rozstrzygnięcia organu I instancji nie pociąga za sobą naruszenia zasady zakazu retormationis In peius określonej w art.139 kpa, to znaczy, czy nie działa w ten sposób na niekorzyść strony odwołującej się, a jeżeli tak, to czy wady uzasadniające takie rozstrzygnięcie są rażącymi lub rażąco naruszają interes społeczny.