II SA/Bd 282/14

Dnia 15 lipca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 roku sprawy ze skargi P.B. Sp. z o.o. w G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w T. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji w zakresie lokalizacji punktu gry na automatach o niskich wygranych postanawia zawiesić postępowania sądowe. Decyzją z dnia ... 2007 r. nr ... Dyrektor Izby Skarbowej w B. udzielił skarżącej - Spółce z o.o. A z siedzibą w G. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa kujawsko-pomorskiego. Wnioskiem z dnia ... 2009 r. spółka A wniosła o zmianę zezwolenia poprzez zmianę lokalizacji miejsca urządzania gier określonego pod poz. ... Z. W. ... Sklep Wielobranżowy, E. O. i wpisanie w to miejsce ... L., ul. W. ..., B A. F.. Decyzją z dnia ... 2010 r. nr ... Dyrektor Izby Celnej w T., na podstawie art. 253a ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 201, poz. 1540, (dalej "ustawa o grach hazardowych"), odmówił zmiany zezwolenia. Wnioskiem z dnia ... 2012 r. Spółka wystąpiła do Dyrektora ww. Izby Celnej o wznowienie postępowania w sprawie zmiany zezwolenia udzielonego decyzją z dnia ... 2007 r. w zakresie zmiany miejsca urządzania gier, wskazując iż zaistniała przesłanka wznowienia w związku z wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach C-213/11, C-214/11, C-217/11, bowiem wyrok ten ma wpływ na treść wydanej decyzji. Postanowieniem z dnia ... 2012 r. ... Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia ... 2013 r. nr ..., na podstawie art. 245 § 1 pkt 3 lit. a, art. 240 § 1, art. 244 § 1 Ordynacji podatkowej odmówił uchylenia ww. decyzji z dnia ... 2010 r., gdyż w wyniku uchylenia mogłaby zostać wydana wyłącznie decyzja rozstrzygająca istotę sprawy tak jak decyzja dotychczasowa. Ponownie rozpoznając – na skutek odwołania strony – sprawę, Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia ... 2014 r. nr ..., na podstawie art. 233 § 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 221 oraz art. 245 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej, uchylił ww. decyzję z ... 2013 r. i odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia ... 2010 r., gdyż ww. wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść tej decyzji. Skargę na ww. decyzję wniosła A Sp. z o.o. domagając się stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego samego organu z naruszeniem prawa zarzucając: 1) niezasadne zastosowanie art. 135 ust. 2 ww. ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy powołany przepis stanowi "regulacje techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego, a w konsekwencji, w braku notyfikacji tejże ustawy Komisji Europejskiej, nie może być on stosowany, 2) naruszenie art. 245 § 1 pkt 2 w zw. z art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, poprzez stwierdzenie, że w niniejszej sprawie ww. orzeczenie z dnia 19 lipca 2010 r. nie ma wpływu na wydaną decyzję ostateczną, podczas gdy orzeczenie to wywiera wpływ na jej treść, organ oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na art. 135 ust. 2 ustawy o gach hazardowych, którego wyrok TSUE bezpośrednio dotyczy, 3) naruszenie art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 245 § 1 pkt 3 lit. a i § 2 Ordynacji podatkowej, poprzez błędne niezastosowanie przez organ procedury przewidzianej w rzeczonych przepisach, która w realiach niniejszej sprawy powinna doprowadzić do wskazania przesłanki pozytywnej wznowieniowej (wpływ orzeczenie TSUE na treść ostatecznej decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia) przy jednoczesnym stwierdzeniu zaistnienia negatywnej przesłanki uchylenia sprzecznej z prawem decyzji ostatecznej (w postaci wygaśnięcia zezwolenia, co prowadzi do konieczności rozstrzygnięcia decyzją o dotychczasowej w istocie treści: odmawiającą zmiany lub umarzającą postępowanie w sprawie jego zmiany). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w całości podtrzymał stanowisko zawarte w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje wówczas, gdy uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte. Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Analizując celowość zawieszenia postępowania, sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem (tu art. 240 § 1 pkt 7,8 i 11 ustawy Ordynacja podatkowa), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 P.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu. Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11). Tymczasem postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. - II GSK 686/13, Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne: "Czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z: a) art. 2 i 7 Konstytucji RP; b) z art. 20 i 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (sygn. akt. TK - 4/14). W ocenie WSA wyjaśnienie przez Trybunał tej wątpliwości ma znaczenie dla rozstrzygnięcia także w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym, lecz w istocie art. 135 ust. 2 u.g.h. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował NSA w swoim pytaniu prawnym. Z pytania wynika, że wg NSA art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, ale – wg NSA- stwierdzenie przez sąd, że przepis ustawy nie został - wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów dyrektywy 98/34/WE - notyfikowany Komisji Europejskiej, nie upoważnia automatycznie do odmowy zastosowania takiego przepisu na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji. Wniosek taki został uzasadniony wykładnią literalną przepisu art. 91 ust. 3 Konstytucji, jako dotyczącego "treściowej" niezgodności prawa polskiego z unijnym, a nie naruszenia "formalno-proceduralnego", jakim jest zaniechanie notyfikacji, a także argumentami aksjologicznymi i systemowymi. Zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych jest natomiast wg NSA naruszeniem istotnego elementu procedury ustawodawczej, podlegającym ocenie na podstawie przepisów Konstytucji do czego uprawniony jest wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Zdaniem NSA właściwym wzorcem kontroli zgodności z Konstytucją przepisów wymienionych w pytaniu prawnym, powinien być art. 2 Konstytucji w zakresie wywodzonej z tego przepisu zasady rzetelnego procesu ustawodawczego lub art. 7 Konstytucji (określający zasadę legalizmu działania władz publicznych). Etap postępowania ustawodawczego, jakim jest notyfikacja, znajduje swoje źródło w aktach ponad ustawowych, do przestrzegania których Polska zobowiązała się umowa międzynarodowa ratyfikowana w trybie art. 90 Konstytucji. Przemawia to za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasad rzetelnej procedury ustawodawczej i legalizmu działania władz publicznych. Jeżeli w konkretnym postępowaniu sąd dochodzi do wniosku, że doszło do takiej wadliwości trybu ustawodawczego, może nie stosować tych przepisów tylko w ten sposób, że zawiesi prowadzone postępowanie, w którym miałyby one zostać zastosowane, i skieruje stosowne pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane, wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nie notyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że postawione pytanie ma znaczenie szersze, niż tylko ograniczone do problemu zgodności z Konstytucją art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Jest to w istocie pytanie o zgodność z art. 2 art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Dlatego nie rozstrzygając na razie kluczowej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych (w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE), należy uznać że taka ewentualność istnieje, co powoduje, że istotna dla sprawy może stać się kwestia oceny skutków braku notyfikacji, z punktu widzenia fundamentalnych zasad krajowego porządku prawnego, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji. Z tych przyczyn odpowiedź Trybunału w sprawie P 4/14, z uwzględnieniem wzorców kontroli wynikających z art. 2, i 7 Konstytucji, ma w niniejszej sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie również podziela wątpliwości dotyczące zgodności z Konstytucją ustawy o grach hazardowych, w tym, art. 14 ust. 1, z którego wynika, że "Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry". Wskazana regulacja, stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. A mianowicie art. 135 ust. 2 tej ustawy stanowiącego, że "W wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych". Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 14 ust. 1 u.g.h. został uznany przez TSUE za przepis techniczny. Konsekwencją tego jak również postawionego w postanowieniu II GSK 686/13 zarzutu, iż narusza on wzorce konstytucyjne z art. 2 i 7 Konstytucji, a także art. 20 i 22 Konstytucji - jest to, że udzielenie odpowiedzi na pytanie NSA przez Trybunał Konstytucyjny nie będzie bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Dlatego też zasadne jest zawieszenie z urzędu postępowania do czasu wydania orzeczenia co do konstytucyjności art. 14 ust. 1 u.g.h. przez Trybunał. Skoro przepis ten został poddany kontroli, to od rozstrzygnięcia o jego zgodności z Konstytucją, uzależnione jest prawidłowe jego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a to z tego powodu, że kwestia jego konstytucyjności wobec jego zasadniczego znaczenia dla rozwiązań prawnych przyjętych w ustawie o grach hazardowych nie będzie pozostawała bez wpływu na zagadnienie stosowania art. 135 ust. 2 u.g.h. Dodatkowo należy zauważyć, iż przedmiot sądowej kontroli stanowi decyzja wydana już w trybie postępowania nadzwyczajnego - w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o odmowie zmiany zezwolenia na urządzanie na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca prowadzenia gier, przy czym powołaną przez stronę przesłankę wznowienia postępowania stanowił art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej, zgodnie a którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść decyzji. W niniejszej sprawie zaistnienie tej przesłanki, czyli kwesta wpływu na treść decyzji orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni) na treść decyzji stanowi zatem zasadniczą oś sporu. Zauważyć także należy, że w obydwu sprawach istnieje wspólny problem zarzutu Nielegalności ustawy o grach hazardowych, w oparciu o którą zapadały rozstrzygnięcia wskazujące na jej nielegalność w kontekście braku notyfikacji przepisów tej ustawy. Nadto rozstrzygnięcie w przedmiotowej kwestii (notyfikacja przepisów ustawy o grach hazardowych) odnosi się w zasadniczej części do zarzutów naruszenia norm prawnych, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenia zasady wolności gospodarczej. Rozstrzygnięcie zaś tych zagadnień leży w gestii TK i dopiero po jego wypowiedzi w tej materii, rolą sądu administracyjnego będzie dokonanie oceny na ile i czy w ogóle wskazane problemy notyfikacji przepisów ustawy hazardowej mają wpływ na zapadłe przed organami celnymi decyzje. Zatem uznać należało, że odpowiedź na pytane prawne NSA sformułowane z 15 stycznia 2014 r., II GSK 686/13 mieć będzie decydujący wpływ na ustalenie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza, że rozstrzygnięcie analizowanej sprawy zależy w istocie od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy także zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniła się istotna rozbieżność co do oceny konsekwencji prawnych braku notyfikacji niektórych przepisów ustawy o grach hazardowych, co skutkuje wydawaniem różnych orzeczeń w identycznych stanach faktycznych. Niewątpliwie zatem także pewność orzecznictwa i jego stabilność stanowią same w sobie jedną z gwarancji praworządnego państwa prawa. Dlatego też podzielając wątpliwości NSA wyrażone w pytaniu, w szczególności w aspekcie wymogu notyfikowania przepisów ustawy o grach hazardowych, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, po dokonaniu oceny z punktu widzenia celowości, sprawiedliwości, oraz ekonomiki procesowej, a także mając na względzie konieczność rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, doszedł do przekonania, że podjęcie rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. jest w pełni uzasadnione. Nie sposób bowiem wykluczyć, że orzeczenie, które zapadnie w tym postępowaniu przed Trybunałem, będzie stanowić jedną z głównych podstaw rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione i celowe zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14.