II SA/Bd 283/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Olesińska Sędziowie Sędzia WSA Urszula Wiśniewska Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oddala skargę W dniu [...] listopada 2018 r. skarżący złożył do Komendanta Policji wniosek m.in. o wznowienie postępowanie w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Komendant Miejski P. w B. odmówił wznowienia postępowania. W dniu [...] listopada 2020 r. skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W wyniku rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym Komendant Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że organ I instancji nie odmówił stronie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a jedynie wypowiedział się w kwestii formalnej, tj. wznowienia postępowania na podstawie art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") i w tym zakresie zażalenie podlega rozpatrzeniu. Organ podniósł, że wznowienie postępowania administracyjnego stanowi nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego i służy weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu dotkniętym wadami wymienionymi enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Organ wskazał, że z tryb wznowienia postępowania zarezerwowany jest dla spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Podał, że w niniejszym stanie faktycznym nie mamy do czynienia ze sprawą zakończoną ostateczną decyzją administracyjną. W świetle bowiem przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji kwestie związane z naliczeniem ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz stanowią czynność materialno-techniczną organu administracji, polegającą na wypłacie właściwej kwoty ekwiwalentu. Brak jest zatem podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania prawa do ekwiwalentu pieniężnego oraz określającej jego wysokość, a tym samym do wznowienia postępowania. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, jednakże nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu. Wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest czynnością z zakresu administracji publicznej i ma charakter techniczny, do którego nie stosuje się trybu wznowienia właściwego dla decyzji administracyjnych, określonego w art. 145a k.p.a. W skardze do tut. Sądu skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r., a przez to pozbawienie go świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, co uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust.2 Konstytucji RP prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r. skarżący podtrzymał swoją dotychczasową argumentację prezentowaną w sprawie i wniósł o rozpoznanie skargi z uwzględnieniem aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów Oceniając zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem stwierdzić należy, iż nie narusza ono prawa. Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2021 r. skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Przed wydaniem wyroku skarżącemu umożliwiono wypowiedzenie się w sprawie. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Policji o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145a k.p.a., w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Wskazując na ten wyrok podkreślił, że w 2013 r. odchodząc na emeryturę otrzymał ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w zaniżonej wysokości. Postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. Komendant Miejski P. w B. odmówił wznowienia postępowania. Po rozpoznaniu wniesionego zażalenia, Komendant Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W skardze strona zarzuciła, że powyższe rozstrzygnięcia zostały wydane z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Podkreślić trzeba, że instytucja wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i podjęcia ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej ostateczną decyzją podatkową, jeżeli postępowanie przed organem podatkowym było dotknięte kwalifikowanymi wadami procesowymi, wyliczonymi wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe; 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27; 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu; 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję; 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu; 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2); 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Stosownie zaś do art. 145a § 1 k.p.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. W sytuacji określonej w § 1 skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 k.p.a.). Należy zauważyć, że w powyższym wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia jest niezgodny z ar. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przepis art. 115a ustawy o Policji, będący przedmiotem oceny ze strony Trybunału Konstytucyjnego stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Przepis ten wprowadzony został w życie ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) i obowiązywał od dnia 19 października 2001 r. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Trzeba także wskazać na regulację zawartą w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, w myśl której policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. W świetle przytoczonych wyżej przepisów k.p.a. stwierdzić należy, że tryb wznowienia postępowania zarezerwowany jest dla tych spraw administracyjnych, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Oznacza to, że nie jest możliwe zastosowanie tego trybu w odniesieniu do czynności materialno-technicznych (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 625) Z art. 114 ust. 2 pkt 1 ustawy o Policji nie wynika, aby wypłata zwolnionemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, następowała formie decyzji administracyjnej. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest policjantowi w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 542/13). Zatem w sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania, ponieważ świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. W sytuacji gdy organ stwierdzi, iż sprawa nie była rozstrzygnięta w formie decyzji lub zaskarżalnego postanowienia, to winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. (por. M. Jaśkowska /w:/ A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, Komentarz do art. 149). Skoro zatem wyliczenie i wypłata ekwiwalentu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jest czynnością materialno-techniczną i nie stosuje się trybu wznowienia właściwego dla decyzji administracyjnych, określonego w art. 145 k.p.a. i art. 145a k.p.a., to zasadną w niniejszej sprawie była odmowa wznowienia postępowania. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Przepis ten przesądza, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi szczególną podstawę wznowienia postępowania. Na gruncie postępowania administracyjnego przepisem w oparciu, o który następuje wznowienie postępowania jest wspomniany art. 145a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi skonkretyzowaną podstawę wzruszenia decyzji organu wydanej w oparciu o akt normatywny uznany za niekonstytucyjny. Wypłata jednak ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że nie można tutaj zastosować trybu wznowienia postępowania. Sąd nie neguje przy tym prawa skarżącego do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jednakże niniejsza sprawa dotyczy kwestii zasadności odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę. s.A.Olesińska s.U.Wiśniewska s.L.Kleczkowski