II SA/Bd 284/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2008 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję [...] Uniwersytetu Technologiczno-Przyrodniczego im. J.J. Śniadeckich w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...]j [...] z dnia [...] października 2007 r. Uniwersytetu Technologiczno – Przyrodniczego im. J.J. Śniadeckich w [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z [...] października 2007 r., Studencka Komisja Stypendialna Wydziału Budownictwa i Inżynierii Środowiska Uniwersytetu [...] na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej: u.p.s.w.), art. 104 i art. 107 kpa nie przyznała skarżącemu pomocy materialnej w formie stypendium socjalnego/stypendium mieszkaniowego/stypendium na wyżywienie w roku akademickim 2007/2008 z uwagi na brak wymaganych dokumentów niezbędnych do wyliczenia dochodu na jedną osobę w rodzinie. Uzasadniając swoją decyzję Komisja wskazała, iż dokumentacja przedstawiona przez stronę nie spełnia wymogów formalnych zawartych w § 3 ust. 21 oraz 22 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Akademii [...], bowiem brak zaświadczenia każdego członka rodziny o dochodzie, podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wydanych przez właściwy urząd skarbowy oraz brak samodzielności finansowej skarżącego. Odwołując się od powyższej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie podnosząc, iż od połowy 1990 r. nieprzerwanie do chwili obecnej, tj. początek 2008 r. prowadzi samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe; ponadto spełnia cały czas wymagania dochodowe otrzymania takiego świadczenia, tj. zarejestrowany jest w powiatowym Urzędzie Pracy – jako aktywny zawodowo bez prawa do zasiłku z funduszu pracy i braku realnych ofert pracy adekwatnych do wykształcenia i kwalifikacji. Jego zdaniem odmówienie mu przyznania pomocy materialnej jest jawną dyskryminacją jednoosobowego gospodarstwa domowego. Odwoławcza Studencka Komisja Stypendialna Uniwersytetu [...], po rozpoznaniu odwołania decyzją z [...] stycznia 2008 r., Nr [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję i nie przyznała stronie pomocy materialnej w formie stypendium socjalnego oraz stypendium na wyżywienie w roku akademickim 2007/2008 z uwagi na brak podstaw regulaminowych (brak wymaganych dokumentów niezbędnych do wyliczenia dochodu w rodzinie w związku z brakiem samodzielności finansowej). Uzasadniając swoje stanowisko odwoławcza komisja stwierdziła, że decyzja Studenckiej Komisji Stypendialnej była zasadna, bowiem zgodnie z definicją zawartą w w/w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (u.p.s.w.), student jest samodzielny finansowo, jeżeli on lub jego małżonek spełnia łącznie następujące warunki: 1. posiadał stałe źródło dochodów w ostatnim roku podatkowym, 2. posiada stałe źródło dochodów w roku bieżącym, 3. jego miesięczny dochód w wymienionych okresach nie jest mniejszy od minimalnego wynagrodzenia za pracę (ogłaszanego na podstawie odrębnych przepisów), obowiązującego w ostatnim miesiącu ostatniego roku podatkowego (w przypadku dochodu studenta z ostatniego roku podatkowego) i obowiązującego w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie stypendium (w przypadku dochodu studenta z roku bieżącego), 4. nie złożył oświadczenia o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami lub jednym z nich. Ponadto minimalne wynagrodzenie za pracę w roku 2006 wynosiło 899,10 zł (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 września 2005 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2006 roku - Dz.U. z 2005 r. Nr 177, poz. 1469). Minimalne wynagrodzenie ze pracę w roku 2007 wynosiło 936 zł (Dz.U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1227), zaś z przedstawionych dokumentów wynika, iż skarżący nie spełnia kryteriów samodzielności finansowej a dochód będący podstawą do jej ustalenia wyniósł: za rok 2006 - [...] zł brutto, za rok 2007 - brak danych. Komisja wskazała, iż w przypadku braku samodzielności finansowej studenta lub jego małżonka podstawą do ustalenia dochodu w rodzinie są także udokumentowane dochody rodziców i rodzeństwa studenta. W związku z powyższym, Komisja stwierdziła, iż przedstawiona dokumentacja nie spełnia wymogów formalnych zawartych §3 ust. 9, 21 oraz 22 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Akademii [...] (zał. do zarządzenia Rektora [...] nr [...] z dnia [...].09.2006 r. z późniejszymi zmianami) koniecznych do przyznania wyżej wymienionych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na decyzję Odwoławczej Studenckiej Komisji Stypendialnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc jak w odwołaniu, że od połowy 1990 r., nieprzerwanie do chwili obecnej, tj. początku 2008 r. prowadzi samodzielnie jednoosobowe gospodarstwo domowe; ponadto spełnia cały czas wymagania dochodowe otrzymania takiego świadczenia, tj. zarejestrowany jest w powiatowym Urzędzie Pracy – jako aktywny zawodowo bez prawa do zasiłku z funduszu pracy, lecz brak jest realnych ofert pracy adekwatnych do wykształcenia i kwalifikacji. Jego zdaniem odmówienie mu przyznania pomocy materialnej jest jawną dyskryminacją jednoosobowego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż powodem odmowy przyznania stypendium socjalnego i stypendium na wyżywienie było nie złożenie przez stronę dokumentów niezbędnych do wyliczenia dochodu w rodzinie w związku z brakiem samodzielności finansowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednak z innych przyczyn, niż podniesione przez skarżącego. Z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.) wynika, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem oceny zgodności z prawem jej rozstrzygnięć, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art.145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a), zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, że nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a., Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami strony skarżącej, a sprowadzało się do naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80, oraz 107 § 3 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja, zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest decyzja odmawiająca osobie studiującej przyznania stypendium socjalnego z uwagi na niespełnienie przez nią wymogów formalnych zawartych w § 3 ust. 9, 21 oraz 22 Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów Akademii [...], poprzez niezałączenie zaświadczeń każdego członka rodziny o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, wydanych przez właściwy urząd skarbowy, a w szczególności dotyczących rodziców i rodzeństwa. Powyższy fakt podkreślają organy obu instancji. Niewątpliwie ocena prawidłowości postępowania organów winna być dokonana na gruncie przepisów kpa. Uprawnienie studenta do otrzymania stypendium socjalnego wynika z przepisów w/w ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku Prawo o szkolnictwie wyższym (u.p.s.w.), a w myśl jej art. 207 ust. 4, do decyzji podjętych przez komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Wynika z nich, że w sytuacji, kiedy podanie (w przypadku przedmiotowej sprawy - wniosek o stypendium), nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania (wniosku o stypendium) bez rozpoznania – art. 64 § 2 kpa. Niewątpliwie za przedmiotowe braki należy uznać w/w wymogi regulaminu. W materiale dowodowym sprawy znajduje się wypełniony przez skarżącego formularz wniosku o przyznanie pomocy materialnej. Materiał ten nie zawiera jednak jakichkolwiek dowodów świadczących o wezwaniu strony do uzupełnienia braków, poprzez dołączenie odpowiednich dokumentów. W tych warunkach należało uznać, że decyzje organów obu instancji o odmowie przyznania świadczenia były przedwczesne, tym bardziej że wskazany formularz nie zawiera pełnej, wyczerpującej informacji, z której wynikałoby – jaki komplet dokumentów obowiązana była przedłożyć wraz z wnioskiem o stypendium osoba, która nie spełnia warunku samodzielności finansowej, w rozumieniu art. 179 ust. 5 pkt 1, oraz ust. 6 u.p.s.w. Należy zauważyć, że powyższy formularz nie dość, że informacji takiej nie zawiera, to na dodatek zawiera sformułowania w istocie mylące. Przy sformułowaniu : "dane członków rodziny", nie zostały wymienione wszystkie osoby, które muszą wymienić osoby nie spełniające warunku samodzielności finansowej. Formularz nie wymienia: rodziców, opiekunów prawnych lub faktycznych studenta i będących na ich utrzymaniu dzieci niepełnoletnich, dzieci pobierających naukę do 26 roku życia, a jeżeli 26 rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawnych bez względu na wiek, tj. osób, o których mowa w przepisie art. 179 ust. 4 pkt 3 u.p.s.w. Formularz zawiera w tym fragmencie sformułowanie: "w tym dzieci i rodzeństwo: niepełnoletnie, pobierające naukę do 26 roku życia, a jeżeli 26 rok życia przypada w ostatnim roku studiów, do ich ukończenia, oraz dzieci niepełnosprawne bez względu na wiek". Dokument ten nie wskazuje przy tym, o czyje dzieci i rodzeństwo chodzi, nie zawiera definicji członków rodziny, oraz nie przytacza przepisu dotyczącego zagadnienia samodzielności finansowej, ani nie wyjaśnia, kiedy student jest samodzielny finansowo, kiedy nie jest i jakie konsekwencje w zakresie wymogów w złożeniu odpowiednich dokumentów z tym się wiążą. W tych warunkach nie można, więc było oczekiwać, że osoba wnosząca o stypendium będzie należycie zorientowana, czy spełnia kryterium samodzielności finansowej i jakie w związku z tym dokumenty winna złożyć. W tej więc sytuacji, organy winny były, zgodnie z art. 64 § 2 kpa, nie tylko wezwać skarżącego do nadesłania wymaganej dokumentacji, lecz również wyjaśnić mu dlaczego jest ona potrzebna, skoro skarżący wypełniając ów formularz stwierdził, że prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Wobec bowiem braku tej informacji, strona mogła być przekonana, że skoro prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, to nie ma jakiejkolwiek potrzeby ujawniania dochodów osób, wymienionych w art. 179 ust. 4 pkt 3 u.p.s.w. Obowiązek organów w tym zakresie wynikał z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, określonych w następujących przepisach: - art. 9 kpa, wyrażającym zasadę udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej, - art. 7 kpa, wyrażającym zasadę prawdy obiektywnej, oraz - art. 8 kpa, wyrażającym zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zaniechanie więc przez organ I instancji wezwania strony o uzupełnienie dokumentów pod stosownych rygorem i wyczerpującego poinformowania jej o znaczeniu tego obowiązku, stanowiło naruszenie w/w przepisów, nad czym organ odwoławczy przeszedł do porządku. W konsekwencji powyższego zostały naruszone przez organy inne przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 kpa, nakładający na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; całego, czyli obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. W. Dawidowicz nazywa to zupełnością postępowania dowodowego. Wskutek wskazanych zaniechań organów, nie mogły one dysponować całym, a więc zupełnym materiałem dowodowym, ani też ocenić go należycie, zgodnie z art. 80 kpa, stanowiącym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wszystko to doprowadzić musiało, rzecz jasna, do wadliwego poczynienia ustaleń, których wymaga przepis art. 107 § 1 i 2 kpa, wymieniając warunki i elementy prawidłowości decyzji administracyjnej. Co się natomiast tyczy merytorycznych ustaleń, które winny były poczynić organy, to trzeba mieć na względzie, stosownie do art. 179 ust. 1 u.p.s.w., stypendium socjalne ma prawo otrzymywać nie jakikolwiek student, ale student znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, przy czym wysokość dochodu na osobę w rodzinie studenta uprawniająca do ubiegania się o stypendium socjalne jest określana przez rektora w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego (art. 179 ust. 2). Przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne uwzględnia się m.in. dochody osiągane przez rodziców studenta (art. 179 ust. 4 pkt 3 w/w ustawy). Dochodów rodziców nie wlicza się do dochodów studenta, o ile student jest samodzielny finansowo (art. 179 ust. 5 pkt 1), tj. jeżeli on lub jego małżonek spełnia łącznie następujące warunki: 1) posiadał stałe źródło dochodów w ostatnim roku podatkowym; 2) posiada stałe źródło dochodów w roku bieżącym; 3) jego miesięczny dochód w okresach, o których mowa w pkt 1 i 2, nie jest mniejszy od minimalnego wynagrodzenia za pracę pracowników ogłaszanego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, obowiązującego w ostatnim miesiącu ostatniego roku podatkowego w przypadku dochodu studenta z ostatniego roku podatkowego i obowiązującego w miesiącu złożenia wniosku o przyznanie stypendium; 4) nie złożył oświadczenia o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego z rodzicami bądź jednym z nich (art. 179 ust. 6 cyt. ustawy). Z przywołanych przepisów wynika obowiązek organów zbadania zarówno sytuacji rodzinnej, jak też dochodów osoby wnioskującej o stypendium socjalne, a nawet - o ile wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w art. 179 ust. 6 cyt. ustawy; dochodów rodziców wnioskodawcy. Prawidłowe zwrócenie uwagi przez organy na przesłanki warunkujące przyznanie prawa muszą się jednak wiązać z prawidłowym (tj. zgodnym z prawem) zbadaniem, czy owe przesłanki w konkretnej sytuacji, dotyczącej konkretnego wnioskodawcy, wystąpiły. Jak wynika z akt sprawy, w świetle regulacji art. 179 ust. 6 u.p.s.w., wnioskodawca nie posiada określonej tym przepisem samodzielności finansowej. Warunkiem ubiegania się o przyznanie stypendium było przedłożenie zaświadczenia stwierdzającego wysokość dochodu studenta i członków jego rodziny. Student, jak wywodzi, samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i miał uzasadnione podstawy sądzić, że właściwie udokumentował wniosek. Niewystarczające jest, zatem stwierdzenie, że skarżący nie przedstawił odpowiednich dokumentów, skoro nie był pouczony, że w zaistniałym stanie faktycznym, właściwa ocena przesłanek do przyznania świadczenia wymaga przedłożenia zaświadczeń dotyczących dochodów rodziców i rodzeństwa. Ustalenie, zatem, iż skarżący nie posiada samodzielności finansowej, wymaga ustalenia wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o stypendium socjalne, w przypadku, gdy nie jest samodzielny finansowo. Obowiązkiem organu jest, zatem zebranie całego potrzebnego materiału dowodowego, w szczególności włączenie do akt sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów. Dla potrzeb oceny, czy skarżący, co do którego stwierdzono, iż nie posiada samodzielności finansowej, spełnia jednak kryteria do przyznania stypendium socjalnego jako osoba niesamodzielna finansowo, niezbędne jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego, a tego w niniejszej sprawie zabrakło. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został w niniejszej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób niebudzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny uwzględnić rozważania dotyczące prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przy uwzględnieniu dyspozycji wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oraz przesłanek warunkujących przyznanie stypendium socjalnego. Końcowo Sąd zwraca uwagę na fakt, że decyzja organu I instancji nie zawiera oznaczenia numerycznego. Co prawda oznaczenie numeryczne nie stanowi istotnego elementu treści decyzji, a co za tym idzie jego brak nie stanowi istotnego naruszenia formalnego (identyfikacja decyzji może bowiem nastąpić również w inny sposób chociażby na podstawie przedmiotu postępowania), niemniej jednak w ocenie Sądu decyzje powinny zawierać takie oznaczenia. Bez wątpienia obowiązek taki wynika z zasad biurowości obowiązujących w organach administracyjnych orzekających w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.