II SA/Bd 285/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o nabyciu własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 285/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 156 § 1 i 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 107 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Z. W., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z dnia [...] sierpnia 1974 r. Nr [...] o nabyciu przez W. D. własności nieruchomości o powierzchni [...] ha, położonej w P. gmina N.n/N., obejmującej działkę stanowiącą łąkę i nieużytek ówcześnie oznaczoną numerem [...], zapisaną w KW P. nr [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż jak wynika z ustaleń zawartych w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji ojciec W. D. – W. D. aktem notarialnym z 1931 r. nabył od przedwojennej Fundacji P. łąkę i nieużytek o powierzchni [...] z majątku P. Trwałym i nieprzerwanym użytkownikiem nieruchomości była W. D. Spełniając ten warunek na mocy art. 6 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwie rolnym (Dz. U. 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.), W. D. została uznana za właścicielkę nieruchomości. Zgodnie z jego brzmieniem rolników gospodarujących na nieruchomości uznaje się za właścicieli tych nieruchomości, jeśli oni lub ich poprzednicy prawni uzyskali posiadanie tych nieruchomości na podstawie umów zawartych przed [...] września 1944 r. z zamiarem nabycia na własność lub na podstawie orzeczenia o zatwierdzeniu projektu lub parcelacji. Z. W. wniosła o ponowne rozpatrzenie stwierdzenia nieważności decyzji b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa dotyczącą nabycia wskazanej nieruchomości przez W. D. W uzasadnieniu swojego stanowiska argumentowała, że przywołany przez organ orzekający przepis art. 6 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. 1959 r., Nr 14, poz. 78 ze zm.), został w niniejszej sprawie zastosowany w sposób nieuprawniony. Zdaniem wnioskodawczyni nieruchomość nabyta przez W. D. była własnością jej ojca F. D., który otrzymał ją na podstawie testamentu, a nie jak błędnie przyjęto była ona nieruchomością państwową podlegającą reżimowi prawnemu wymienionej regulacji. W ocenie Z. W. analiza przepisu wskazuje, że jedynie F. D. był uprawniony do dysponowania sporną nieruchomością i tylko na podstawie jego decyzji W. D. mogłaby stać się jej właścicielką. Wysunęła również zarzut pominięcia przez organ orzekający orzeczenia Sądu Rejonowego w N.n/N. z dnia [...] marca 2007 r. stwierdzającego, że właścicielem gospodarstwa był F. D. Oznacza to, iż decyzja o nabyciu własności nieruchomości wydana została z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 K.p.a, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygniecie odmawiając stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Organ orzekający podzielił stanowisko wnioskodawczyni, iż W. D. umową z dnia [...] grudnia 1931 r. nabył sporną nieruchomość z "Fundacji P." uiszczając część ceny kupna, a warunkiem zawarcia tej umowy było zatwierdzenie jej przez Okręgowy Urząd Ziemski i zapłaty reszty ceny kupna i przewłaszczenia w księdze wieczystej, co zostało uczynione. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ponownie potwierdziło swoje wcześniejsze stanowisko, iż nieruchomości ziemskie Fundacji przeszły na Skarb Państwa w myśl dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.), w tym również przedmiotowa nieruchomość, gdyż W. D. nie dokonał przewłaszczenia i nie wpisał swego prawa własności w odrębnej księdze wieczystej. Księgi wieczyste nieruchomości ziemskich poprzedniego właściciela "Fundacji P." zostały zamknięte i przeniesione do zbiorczej księgi wieczystej Skarbu Państwa KW Nr [...] (według wyciągu Państwowego Biura Notarialnego w B. z dnia [...] września 1973 r., o czym stanowi notatka służbowa z dni [...] i [..] czerwca 1985 r. Tym samym w chwili wydania decyzji w 1974 r. o nabyciu nieruchomości przez W. D. grunty stanowiły własność Państwa. W ocenie organu oznacza to zasadność stwierdzenia jej nabycia przez W. D. Nadto, od chwili założenia ewidencji gruntów w 1961 r. figurowała ona - nie F. D. – ale jako osoba władająca tym gruntem, co dawało podstawę do uwłaszczenia W. D. Co więcej, praca na roli stanowiła zawód dający jej źródło utrzymania, co było również podstawą do otrzymania przez W. D. renty w zamian za przejęte w 1976 r. na rzecz Państwa gospodarstwo. Również nie jest trafny zarzut wniosku Z. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do stwierdzenia, że nieruchomość nabył F. D. na mocy testamentu W. D., postanowieniem Sądu Rejonowego Wydział I Cywilny w N. n/N. z dnia [...] marca 2007 r. Sygn. akt [...]. Sąd bowiem, umarzając jednocześnie postępowanie w zakresie uzupełnienia postanowienia w sprawie [...] o stwierdzenie nabycia spadku po F. D. w części dotyczącej dziedziczenia gospodarstwa - stwierdził jedynie, że prawo do spadku po W. D. na podstawie ustawy (a nie testamentu) nabyli różni ustawowi spadkobiercy, a wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne również na podstawie ustawy, a nie testamentu, nabył F. D. Organ wyjaśnił, że Sąd w takim postępowaniu nie bada tytułu do własności, a jedynie ustala prawo do spadku na podstawie wniosku i oświadczeń uczestników postępowania. Stwierdzenie nabycia spadku po W. D. nastąpiło wiele lat po uwłaszczeniu W. D. i po przejęciu gruntów na rzecz Państwa za rentę dla niej wówczas nikt z członków rodziny nie interesował się sytuacją swojej krewnej. Kolegium stwierdziło zatem, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez W. D. decyzją z dnia [...] sierpnia 1974 r. nastąpiło zgodnie z art. 6 wymienionego dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Z. W. zakwestionowała ponownie zasadność przejęcia przez W. D. spornej nieruchomości. Za bezsporną okoliczność skarżąca wskazała, iż W. D. (ojciec F. D.) kontraktem kupna - sprzedaży [...] grudnia 1931 r. nabył nieruchomość z "Fundacji P. uiszczając połowę kwoty gotówką ([...] zł. w złocie) przed podpisaniem niniejszego kontraktu, natomiast pozostałą resztę ceny kupna w kwocie [...] zł. w złocie spłacił w ratach półrocznych po [...] zł. dokumenty potwierdzające powyższe okoliczności znajdują się w aktach sprawy. Nadto, za nie budzący wątpliwości fakt wskazała przekazanie przez W. D. w 1933 r. na mocy testamentu gospodarstwa o powierzchni [...] ha w skład, którego wchodziła sporna działka synowi F. D. Argumentowała, że jego siostra nigdy nie była samoistnym posiadaczem tej ziemi jak błędnie przyjął to organ orzekający. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż podane w jej treści. W pierwszej kolejności Sąd rozpatrywał kwestię właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego do stwierdzenia nieważności. O tym, który organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi art. 157 § 1 kpa. W myśl tego przepisu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej rozpoznaje organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - te organy. Natomiast jakie organy są organami wyższego stopnia w rozumieniu tego przepisu, określa art. 17 kpa. Wątpliwości co do właściwości organu w sprawie nieważności decyzji pojawiają się wówczas, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji od wydania których upłynął znaczny okres czasu i nastąpiła zmiana właściwości rzeczowej organu załatwiającego tego typu sprawy. Właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia ( wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 sygn. akt III RN 83, OSNAPiUS 1999 nr 9, poz. 293, B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz C.H.Beck Warszawa 2000 str 674). Decyzja będąca przedmiotem oceny została wydana na podstawie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1959 r. Nr 14, poz. 78 ze zm.). W podstawie prawnej decyzji z 8 sierpnia 1974 r. wskazano na przepisy art. 6, 7, 8, 9 i 20 ust. 1 cytowanego dekretu oraz art. 77 ust 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. Nr 5, poz. 16) oraz art. 97, 99 § 1 i 2, art. 110 § 1 i 2 i art. 112 § 1 i 2 K.p.a. Art. 4 ust. 1 dekretu z 18.4.1955 r. wskazywał, że o nadaniu nieruchomości na własność i ustaleniu ceny nabycia orzeka starosta (poprzednio prezydium powiatowej rady narodowej) Art. 11 ustawy z 24.7.1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej – w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) wprowadził zmiany: 1) w art. 4 ust. 1, w art. 11 ust. 1 i w art. 14 wyrazy "prezydium powiatowej rady narodowej" zastępuje się wyrazem starosta, 2) w art. 2, w art. 6 ust. 3 oraz art. 19 w ust. 2 i 4 wyrazy "prezydium wojewódzkiej rady narodowej" zastępuje się wyrazem "starosta", 3) dodaje się art. 19a w brzmieniu: "art. 19a. Zadania starosty określone w art. 2, w art. 4 w ust. 1, w art. 6 ust. 3, w art. 11 w ust. 1, w art. 14 oraz w art. 19 ust. 2 i 4 są zadaniami z zakresu administracji rządowej. Art. 17 ust. 1 K.p.a. wskazuje, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Z kolei art. 7 pkt 4 ustawy z 5.6.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) stanowi, że Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym, jeżeli ustawy szczególne tak stanowią. W niniejszej sprawie brak jest przepisu szczególnego, który wskazywałby Wojewodę jako organ wyższego stopnia. Uzasadnia to właściwość samorządowego kolegium odwoławczego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zajęło zdecydowanego stanowiska w zasadniczych kwestiach związanych z interpretacją podstawy prawnej, która leżała u podstaw decyzji z [...] sierpnia 1974 r. Z tego powodu skargę należało uznać za słuszną. W podstawie prawnej decyzji z [...]r. wymieniono szereg przepisów, jednakże przepisem materialnym jest przepis art. 6 ust. 1 dekretu z 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 14, poz. 78, zm. Dz. U. z1971 r. Nr 27, poz. 250). W przepisie tym jest mowa o rolnikach gospodarujących na nieruchomościach państwowych. Skarżący trafnie wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swojej decyzji z [...].2008 r., działając jako organ I instancji, omawiając przepis art. 6 cytowanego dekretu pominęło przymiotnik "państwowych". Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ II instancji, zdaje się zauważyć tę kwestię podnosząc, że nieruchomości ziemskie przeszły na Skarb Państwa w myśl dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 13 ze zm.), w tym również przedmiotowa nieruchomość, gdyż W. D. nie dokonał przewłaszczenia i nie wpisał swego prawa własności w odrębnej księdze wieczystej. Księgi wieczyste poprzedniego właściciela "Fundacji P.j" zostały zamknięte i przeniesione do zbiorczej księgi wieczystej Skarbu Państwa KW nr [...]. Powołano się na notatkę służbową z dnia [...] i [...] czerwca. 1985 r. i okoliczności tej nie powiązano z treścią art. 6 ust. 1 i ust. 2 cytowanego dekretu. Należy zająć zdecydowane stanowisko, czy W. D. gospodarowała na nieruchomościach państwowych, bo tylko w stosunku do takich rolników miał zastosowanie przepis art. 6 ust. 1 dekretu. Należy także określić jednoznacznie, czy nieruchomość ta została nabyta przez W. D. W uzasadnieniu decyzji z [...]1974 r. stwierdzono, że zmarły ojciec W. D. – W. nabył aktem notarialnym z 1931 r. z przedwojennej Fundacji P. łąkę o powierzchni [...] ha z majątku P. Dowody nabycia jak i dokonanych wpłat przedłożono do akt sprawy. Może to oznaczać, że nabycie zostało uznane za skuteczne. Przepis art. 6 ust. 2 dekretu mówi, że przepisy ust. 1 (o umowie zawartej przed [...] września 1944 r., umowy o dział spadku) stosuje się bez względu na zachowanie przypisanej formy umowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., działając jako organ II instancji, stwierdziło, że rzeczywiście W. D. umową z [...] grudnia 1931 r. nabył sporną nieruchomość z fundacji uiszczając część ceny kupna. Umowa ta została zawarta pod warunkiem zatwierdzenia jej przez Okręgowy Urząd Ziemski i zapłaty reszty ceny kupna i przewłaszczenia w księdze wieczystej. Warunki te nie zostały spełnione. Z okoliczności tych nie wyciągnięto jednak wniosków w kontekście art. 6 ust. 1 i 2 cytowanego dekretu. Zawarcie umowy kupna przez W. D. nie zostało wykazane w księdze wieczystej. Z notatki służbowej spisanej w dniach [...] i [...] czerwca 1985 r. wynika, że nieruchomość ziemska hr. P. objęta księgą wieczystą Ś. D. tom I wyk. 1 położone w Ś., J., P., G. przeszła na własność Państwa na podstawie dekretu PKWN. Tymczasem z aktu notarialnego wynika, że majątek był już rozparcelowany. Celowym byłoby zbadanie księgi wieczystej o ówczesnym numerze [...], o której mowa w cytowanej notatce służbowej. Należy dążyć do ustalenia, czy w momencie wydawania decyzji z [...] 1974 r. W. D. gospodarowała na nieruchomościach państwowych. Dla stwierdzenia nieważności istotne znaczenie mają okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji. O ile podstawą stwierdzenia nieważności jest punkt 2 art. 156 K.p.a. to należy rozważyć prawidłowość powołanej w decyzji podstawy prawnej. Okoliczności zaistniałe po dacie wydania decyzji, dla stwierdzenia podstaw nieważności, nie mają znaczenia. W ocenie Sądu, nie wyjaśniono zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co przesądza o naruszeniu art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Ma marginesie tylko należy podnieść, że nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Za takie uznaje się rozdysponowanie nieruchomości w formie aktów notarialnych. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylenie zaskarżonej decyzji.