II SA/Bd 285/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Starosta a. postanowieniem z [...] września 2020 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i art. 101 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, zwanej w skrócie "k.p.a."), zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wolnostojącej stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z konstrukcją stalową w postaci wieży kratowej o wysokości 50,4 m w miejscowości K., G. K., działka nr [...]. Starosta podniósł, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej inwestycją znajdują się działki nr [...] w miejscowości K.. Są one zatem objęte obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Jako właściciel ww. działek w ewidencji gruntów i budynków figuruje H. W.. Kierowana do niej korespondencja została zwrócona z adnotacją "adresat zmarł". Okoliczność tą potwierdził uzyskany [...] lutego 2020 r. odpis aktu zgonu. Natomiast w odpowiedzi na skierowane zapytanie Sąd Rejonowy w A. K. odpowiedział, że do chwili obecnej po zmarłej [...] lutego 2016 r. H. W. nie toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku. Objęcie działek nr [...] obszarem oddziaływania oznacza w tej sytuacji konieczność udziału w postępowaniu następców prawnych właściciela nieruchomości. Jednocześnie Starosta stwierdził, że brak jest podstaw aby – jak wnioskuje o to inwestor – zmniejszyć obszar oddziaływania inwestycji tylko do działki nr [...]. Na podstawie rysunków: widoku osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych (rysunek nr [...]) oraz widoku pionowego instalacji wraz z naniesionymi osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych dla projektowanych tiltów (rysunek nr [...]) organ stwierdził bowiem, że na odcinku 200 m od projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na wysokości 19,5 m występuje oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie. Wojewoda K. – P., w wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora – Electronic Control System S.A., postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty. Wojewoda podniósł, że ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. wyłącznie w przypadku śmierci strony, która nastąpiła w toku postępowania i to tylko jeżeli wezwanie spadkobierców nie jest możliwe. Tymczasem w przedmiotowej sprawie H. W. zmarła [...] lutego 2016 r. tj. na długo przed wszczęciem postępowania, które miało miejsce [...] grudnia 2020 r. Tym niemniej w sprawie występuje zagadnienie wstępne w postaci ustalenia spadkobierców H. W.. Zatem należało zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie podnoszonej w zażaleniu kwestii bezzasadnego rozszerzenia przez organ I instancji obszaru oddziaływania inwestycji i zawieszenia postępowania z powodu śmierci H. W., której nie powinien przysługiwać status strony – Wojewoda podniósł, że postępowanie zażaleniowe jest postępowaniem wpadkowym. Wobec tego organ II instancji posiada kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia jedynie kwestii procesowej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonym postępowaniu. Zatem w niniejszym postępowaniu badaniu podlega wyłączenie kwestia zasadności zawieszenia postępowania. Natomiast kwestia stron postępowania i obszaru oddziaływania inwestycji może podlegać badaniu tylko w odwołaniu od decyzji merytorycznej organu I instancji. W skardze na postanowienie Wojewody spółka Electronic Control System S.A wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy tj. błędne zinterpretowanie zgromadzonego materiału dowodowego przejawiające się w uznaniu, że główne osie wiązek promieniowania anteny (wektory) kwalifikujące inwestycję na podstawie art. 2 ust. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839, zwanego "rozporządzeniem") przedstawiają rzeczywiste zasięgi promieniowania pola elektromagnetycznego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania spadkobierców H. W. za stronę postępowania, 2) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego zastosowanie podczas gdy w stanie sprawy nie zachodziły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, 3) art. 138 § 1 pkt 1, § 2 k.p.a. w związku z art. 141 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, 4) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 w zw. z art. 20 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego w związku z art. 2 ust. 7 rozporządzenia poprzez uznanie za stronę postępowania właścicieli nieruchomości nieznajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Skarżąca spółka podniosła, że z przedstawionych przez nią w postępowaniu zasięgów oddziaływania obiektu wynika, że zamykają się one w odległości 13,7 m od anten w miejscach niedostępnych dla ludności, w obrębie działki nr [...], na której przedsięwzięcie jest planowane. Fakt objęcia działek nr [...] i nr [...] odziaływaniem obiektu Starosta wywiódł ze złożonego przez inwestora opracowania "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym na rysunkach 1 i 2 naniesiono główne osie wiązek promieniowania o długości 200 m od projektowanej stacji bazowej, na wysokości 19,50 m nad poziomem terenu. W ocenie organu I instancji przesądza to o oddziaływaniu stacji bazowej na działki sąsiednie, a w konsekwencji o uznaniu ich właścicieli za strony postępowania. Skarżąca spółka zwróciła uwagę, że kwalifikacja przedsięwzięcia rozstrzyga o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazywane w niej osie głównej wiązki promieniowania anteny nie są rzeczywistymi zasięgami ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego. Rzeczywiste zasięgi ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego zostały przedstawione Staroście - zamykają się one w odległości 13,7 m od anten w miejscach niedostępnych dla ludności, w obrębie działki nr [...]. Błędne potraktowanie głównych osi wiązek promieniowania za obszar odziaływania planowanej inwestycji skutkowało błędnym uznaniem, że stronami postępowania są właściciele działek sąsiednich – w tym spadkobiercy zmarłej H. W.. Skarżąca podniosła, że błędne jest stanowisko Wojewody odnośnie braku potrzeby ustalania kręgu stron postępowania. Skoro bowiem przedmiotem zaskarżonego postanowienia było zawieszenie postępowania w związku ze śmiercią strony, to nie sposób rozstrzygnąć tej kwestii bez ustalenia czy strony postępowania zostały właściwie określone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu administracji, ale jedynie takie, które miało (w przypadku naruszeń prawa materialnego) lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy (w przypadku naruszeń przepisów postępowania), ewentualnie naruszenie miało charakter kwalifikowany (dający podstawę do wznowienia postępowania, ewentualnie stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa (tj. samo rozstrzygnięcie organu jest prawidłowe), pomimo że przy jego wydaniu organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie to nie miało jednakże ostatecznie wpływu na wynik sprawy. Słusznie jest stanowisko skarżącej Spółki, że przy wydaniu zaskarżonego postanowienia Wojewoda nie mógł się uchylić od oceny jakie osoby należą do kręgu stron postępowania. Przepisy postępowania administracyjnego wskazują w art. 28 k.p.a. kryteria uznania za stronę postępowania. Ustalenie, kto jest stroną postępowania, niezależnie od sposobu jego wszczęcia, jest obowiązkiem organu. Jednocześnie jednak przepisy k.p.a. nie wskazują, aby ów obowiązek został ograniczony tylko do jakiegoś jednego, konkretnego etapu tego postępowania. Przy każdej zatem czynności podejmowanej w toku postępowania organ ma obowiązek ustalić jaki jest krąg stron postępowania – nawet jeżeli nie jest zobowiązany wprost w ramach danej czynności wypowiedzieć się w tej kwestii (np. organ rozpatrując odwołanie nie musi w sentencji jako punkt 1 wskazywać, że odwołanie wniosła strona; jednakże musi ustalać, czy odwołanie pochodzi od strony; jeżeli odwołanie nie pochodzi od strony – organ winien umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a w sytuacji oczywistego braku legitymacji odwoławczej organ drugiej instancji jest uprawniony do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. – por. wyrok NSA z 2 lutego 2018 r. sygn. II OSK 2649/17). W przedmiotowej stronie ustalenie, czy właściciel działek nr [...] i nr [...] należy do kręgu stron postępowania, jest istotne dla sprawy. Uznanie bowiem, że ów podmiot nie należy do kręgu stron postępowania czyniłoby zbędnym oczekiwanie na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego tj. na ustalenie, kto aktualnie (wobec śmierci poprzedniego właściciela) jest właścicielem tej nieruchomości. Brak tej oceny przez Wojewodę jest zatem uchybieniem ciążącego na nim z mocy art. 7 i 77 § k.p.a. obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy. Należy jednakże zauważyć, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy pozwala na taką ocenę i oceny tej dokonał – w sposób prawidłowy - organ I instancji. Ocena ta nie została podważona przez organ odwoławczy. Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z 10 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 3181/18, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia w zakresie zagospodarowania, w tym zabudowy, tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz już o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie są zatem tylko właściciele tych nieruchomości, na których na pewno (według dowodów przedstawionych przez inwestora) będzie istniało oddziaływanie ponadnormatywne. Stroną postępowania będą właściciele także tych nieruchomości, na których takie ponadnormatywne oddziaływanie może potencjalnie zaistnieć. Innymi słowy – o ile takiego oddziaływania ponadnormatywnego nie można wykluczyć (tzn. oddziaływanie zaistnieje, ale istnieje potrzeba oceny jakiej jest ono wielkości) – to nie można a priori właścicielowi nieruchomości odmówić możliwości obrony swoich praw. Obrona ta może się przejawiać się np. w kwestionowaniu przez właściciela nieruchomości przedłożonych przez inwestora dowodów stwierdzających, że oddziaływanie na nieruchomość danego właściciela istnieje, ale nie jest to oddziaływanie ponadnormatywne. Dokumentem pozwalającym na ocenę, czy istnieje owa potencjalna możliwość oddziaływania ponadnormatywnego na daną nieruchomość jest wskazywana przez skarżącą Spółkę "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej powinni być właściciele nieruchomości, które znajdują się, chociażby częściowo, w obszarze oddziaływania inwestycji. Pod pojęciem tym należy również rozumieć położenie nieruchomości w osi przebiegu głównych wiązek promieniowania anten(y) w odległościach określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek zweryfikować, czy w określonych we wskazanych w rozporządzeniu odległościach od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności, to siłą rzeczy właściciele nieruchomości, które znajdują się w osiach promieniowania powinni być uznawani za strony i powinni mieć zapewniony udział w postępowaniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z 15 lica 2021 r. sygn. II SA/Sz 283/21). Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie występuje odnośnie działek nr [...] i nr [...], które znajdują się w osi głównej wiązki promieniowania planowanych przez inwestora anten (mapa stanowiąca część "Kwalifikacji przedsięwzięcia" - k 126 projektu budowlanego). Okoliczności tej (tj. usytuowania działek nr [...] i nr [...] w osi głównej wiązki promieniowania) skarżąca Spółka nie kwestionowała ani w postępowaniu przed organami, ani w skardze do Sądu. Skarżąca spółka kwestionowała jedynie to, że pozostawanie danej działki w osi głównej wiązki promieniowania jest równoznaczne z oddziaływaniem ponadnormatynym. Jak wyżej jednak wskazano – znaczenie dla klasyfikowania do stron postępowania ma samo istnienie promieniowania (którego przed wykonaniem inwestycji w ogóle nie było), a nie to, że owo promieniowanie będzie ponadnormatywne. Z powyższego wynika, że zasadna jest ocena, iż właściciel działek nr [...] i nr [...] jest stroną postępowania. W konsekwencji zatem potrzeba ustalenia, kto jest aktualnie właścicielem tych działek (wobec śmierci dotychczasowego właściciela) zasadnie została uznana przez Wojewodę jako przesłanka do zawieszenia postępowania. Pomimo zatem wytkniętego wyżej uchybienia przepisom postępowania – rozstrzygnięcie Wojewody odpowiada prawu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.