II SA/Bd 287/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2024 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala sprzeciw. Prezydent Miasta B. decyzją z [...] grudnia 2024 r. przyznał M. K. (tj. Skarżącemu) prawo do zasiłku dla bezrobotnych od 6 grudnia 2024 r. do 3 czerwca 2025 r. w wysokości 100 % zasiłku. W odwołaniu Skarżący zarzucił, że organ błędnie ustalił prawo do zasiłku na okres 6 miesięcy (180 dni) oraz wysokość zasiłku. Zdaniem Skarżącego stosownie do art. 72 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej "ustawą o promocji zatrudnienia") przysługuje mu świadczenie w wysokości 120 % zasiłku na okres 12 miesięcy (365 dni) - spełnia bowiem kryterium wieku (ma ponad 50 lat) i kryterium stażu zawodowego (ponad 20 lat). Skarżący podniósł, że organ winien ustalić prawidłowy stan faktyczny w oparciu o dokumenty gromadzone przez lata w Urzędzie Pracy. Niekompletność środków dowodowych lub ich błędna interpretacja obciąża organ. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...], na postawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie "k.p.a.") uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia za bezrobotnego uważa się osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej. Stosownie zaś do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia bezrobotnym jest osoba, która m.in. nie nabyła prawa do emerytury lub renty z tytułu niezdolności do pracy. W toku postępowania odwoławczego ustalono natomiast, że Skarżącemu przysługiwało prawo do renty w okresie od 1 sierpnia 2022 r. do 30 września 2024 r. W dniu 22 października 2024 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne ustalenie prawa do renty. Na dzień rejestracji w urzędzie pracy tj. 6 grudnia 2024 r. postępowanie w tej sprawie było w toku. Natomiast z informacji przekazanych 4 lutego 2025 r. przez Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że Skarżącemu ponownie przyznano prawo do renty. Wojewoda podniósł, że przyznanie prawa do renty rodzi wątpliwości co do tego, czy w momencie rejestracji w urzędzie pracy Skarżący spełniał przesłanki do uzyskania statusu osoby bezrobotnej oraz przyznania zasiłku dla bezrobotnych, co wymaga wyjaśnienia w toku ponownego rozpatrzenia sprawy. Ponadto przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tej sprawie pozbawiłoby stronę prawa do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprzeciwie od decyzji Wojewody M. K. podniósł, że [...] grudnia 2024 r. Prezydent podjął prawidłową decyzję w zakresie przyznania prawa do zasiłku jako takiego oraz potwierdził jego status jako osoby bezrobotnej. Skarżący podniósł, że w dniu rejestracji jako osoba bezrobotna spełniał kryteria uznania za bezrobotnego, a sprawa prawa do renty nie była jeszcze rozstrzygnięta. Skarżący stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana stanu faktycznego w sprawie, spowodowana decyzją ZUS; w związku z tym prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych nie może być realizowane. Skarżący, mimo zmiany stanu faktycznego, podtrzymał zarzut nieprawidłowego ustalenia wysokości zasiłku dla bezrobotnych i domaga się kontynuowania postępowania administracyjnego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Na wstępie należy podkreślić, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w sprawie ze sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.), który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Ograniczony zakresu kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się bowiem jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Podczas kontroli prawidłowości zastosowania tej regulacji procesowej przez organ odwoławczy, sąd nie może zatem dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast ziszczenie się w sprawie przesłanek do wyjątkowego odstąpienia przez organ odwoławczy od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wyjaśnił przy tym NSA w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępnym na internetowej stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Jak to już wyżej wskazano, wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie obie ww. przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Po pierwsze - gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Druga z ww. przesłanek ma, w przeciwieństwie do pierwszej, charakter ocenny, wymagający każdorazowej interpretacji na tle zaistniałych okoliczności faktycznych danej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, dostępny j.w.). Podkreślić przy tym należy, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a. (tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego). Należy jednakże mieć również na względzie, że w sytuacji, gdy zakres postępowania uzupełniającego wskazuje, że organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie istotnych kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji, wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty prowadziłoby do sytuacji, w której sprawa rozstrzygana byłaby w istocie w jednej instancji. Taki stan rzeczy natomiast powodowałby pozbawienie Skarżącego dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez dwa różne organy administracji, a zatem stanowiłby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. W świetle powyższego Sąd uznał, że Wojewoda nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Kwestia zdolności Skarżącego do podjęcia zatrudnienia (o czym decyduje zwłaszcza jego stanu zdrowia) jest zasadniczą przesłanką uznania go za osobę bezrobotną w świetle wskazanego przez Wojewodę przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Informację o decyzji ZUS z 2 stycznia 2025 r., w której wskazano na ustalenie co do zdolności Skarżącego do pracy, dokonane przez lekarza orzecznika ZUS w dniu 11 grudnia 2024r., organ pierwszej instancji otrzymał 5 lutego 2025 r. (pieczęć wpływu – k. 27 akt administracyjnych) tj już po wydaniu decyzji przez ten organ. W tej sytuacji prawnej i faktycznej rozpoznanie sprawy co do istoty tylko przez organ odwoławczy tj. przez Wojewodę stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ obie instancje powinny dokonać oceny dowodów i subsumpcji aktualnego stanu faktycznego z prawnym. Skoro organ pierwszej instancji tego nie uczynił, to nie było możliwe zastosowanie art. 136 k.p.a. bez uszczerbku dla strony postępowania mającej prawo do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej ponownie do organu odwoławczego. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw