II SA/Bd 288/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. R. i J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 288/15 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia ... 2012 r. nr ... Wójt Gminy L. na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z zm., dalej w skrócie "u.g.n.") oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. i G., uchwalonego uchwałą Nr XXV/270/08 Rady Gminy L. z dnia 3 listopada 2008 r. (Dz. Urzęd. Woj. Kujawsko-Pomorskiego nr 9, poz. 192) po rozpatrzeniu wniosku M. i J. R., o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości działki nr ... w Z., zaopiniował go negatywnie. Wskazał, że nieruchomość ta położona jest w granicach obowiązywania ww. planu, który dopuszcza inny, niż wskazany na rysunku planu, podział nieruchomości przy zachowaniu zasad zawartych dla poszczególnych jednostek planistycznych wymienionych w § 11. Proponowany podział nie jest tożsamy z rysunkiem planu, który nie przewiduje podziału przedmiotowej nieruchomości. Należało zatem sprawdzić czy zachowane zostały zasady podziału określone dla jednostki planistycznej ..., w obszarze której położona jest nieruchomość. W ust. 3 § 11 ustalono warunki podziału, innego niż na rysunku planu, m.in. na terenie oznaczonym .... Plan dopuszcza tu możliwość wtórnego podziału istniejących działek przy spełnieniu określonych warunków, w szczególności każda nowo wydzielona działka musi mieć bezpośredni dostęp do drogi publicznej. O charakterze drogi publicznej nie decyduje własność nieruchomości. To że nieruchomość stanowi własność gminy, nie powoduje, że jest ona publiczną drogą gminną. Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. drogach publicznych w art. 2 ust. 1 pkt 4 wskazuje drogę gminną jako drogę publiczną, a ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, w drodze uchwały rady gminy. Dnia 28 kwietnia 2003 r. uchwałą nr VII/97/03 Rada Gminy L. zaliczyła do kategorii dróg gminnych (zgodnie z ówczesnym brzemieniem przepisu ustawy o drogach publicznych) wymienioną na pozycji ... ul. Ś. o całkowitej długości ... km. Zgodnie z załącznikiem do uchwały, jak wynika z wyjaśnień Kierownika Zarządu Dróg, Gospodarki Mieszkaniowej i Komunalnej w L., zaliczenie do kategorii dróg gminnych dotyczyło już urządzonej drogi na działce nr ..., zwyczajowo zwanej Ś. Równolegle w tym czasie obowiązywała uchwała Rady Gminy L. nr X/151/99 z dnia 23 kwietnia 1999 r. w sprawie nadania nazwy ul. Ś. projektowanej drodze w obowiązującym wówczas planie m.in. innymi na działkach ... i .... Ponieważ stan taki prowadził do nieporozumień i bezzasadnych roszczeń, Rada Gminy L. w uchwale XIX/199/2011 z dnia 29 grudnia 2011 r. nadała nazwę Ś. istniejącej drodze na działce ..., sankcjonując nazwę zwyczajową, jednocześnie uchylając uchwałę nr X/151/99 z dnia 23 kwietnia 1999 r. Obecnie istnieje klarowny stan prawny, w którym uchwała o zaliczeniu do kategorii dróg publicznych ul. Ś., jak i samo nadanie ulicy nazwy Ś. dotyczą tej samej nieruchomości nr .... Dzielona nieruchomość nr działki ... nie posiada dostępu do drogi gminnej - ul. Ś. Badając zgodność proponowanego podziału dla jednostki oznaczonej numerem planistycznym ... organ stwierdził, że podział ten narusza zasady podziału określone planem. Proponowana do wydzielenia działka gruntu nr ... nie posiada bezpośredniego dostępu do istniejącej lub wyznaczonej w planie drogi publicznej. Nie jest możliwy proponowany we wniosku dojazd od ul. Ś. - nieruchomość w tej części nie przylega do najbliższej istniejącej i jednocześnie wyznaczonej planem drogi publicznej oznaczonej w planie symbolem ... i nr działki ... - ul. Ś. Odwołanie od decyzji wnieśli M. i J. R. zarzucając: obrazę prawa materialnego - art. 10 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że działka ... nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy działka ta przylega bezpośrednio do gminnej drogi publicznej nr ... zlokalizowanej na działce nr ... i obrazę prawa procesowego - art. 40 § 2 Kpa przez doręczenie pisma bezpośrednio stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika i art. 77 § 1 Kpa przez nieprzedstawianie istotnych dokumentów, a w szczególności map, które pozwoliłyby ujednolicić znaki i symbole używane przez strony, art. 6, 7 i 8 Kpa przez utrudnianie organowi II instancji dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też formułowanie takich uzasadnień postanowień, które nie tylko nie pogłębiają zaufania obywateli do organów, ale wywołują odwrotny skutek, czego wyrazem jest część uzasadnienia postanowienia, które dotyczy działki nr ... i nie ma nic wspólnego z działką nr ... należąca do skarżących. Dostęp do drogi publicznej, to droga nr ..., na działce nr .... Kwestia nazwy ulicy jest nieistotna, a fakt że organ I instancji uchylił uchwałę o nazwie powyższej drogi, nie ma znaczenia i dzielenie się tego typu informacjami w uzasadnieniu postanowienia jest lekceważeniem słusznego interesu obywatela. Postanowieniem z dnia ... 2012 r. nr ... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 u.g.n. oraz art. oraz 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kpa, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Stosownie do art. 93 ust. 4 i 5 u.g.n. zgodność proponowanego podziału z ustaleniami planu opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia. Przy opiniowaniu projektu organ I instancji zobowiązany był uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizował to przeznaczenie, a także czy służył temu przeznaczeniu. Działka ... jest objęta uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego uchwałą Rady Gminy L. nr XLIV/465/10 z dnia 23 kwietnia 2010 r. Spór dotyczy kwestii, czy jedna z nowo wydzielanych działek nr ... ma dostęp do drogi publicznej, co jest warunkiem koniecznym pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Z akt wynika, że działka ta nie ma bezpośredniego dostępu do żadnej drogi publicznej, ani od strony ul. B., A. i Ś., a więc nie przylega do żadnej z dróg gminnych. Zarzut o doręczeniu decyzji bezpośrednio stronom, jakkolwiek zasadny, nie wpływa jednak na rozstrzygniecie, bowiem w rezultacie pełnomocnik miał możliwość złożenia odwołania w terminie i z czego skorzystał. W skardze na to postanowienie skarżący M. i J. R. zarzucili obrazę prawa materialnego, tj. art. 10 w zw. z art. 7 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że działka ... nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy przylega ona do dawnej ul. Ś.; naruszenie art. 7 i 8 Kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i rozpoznanie sprawy z pominięciem słusznego interesu skarżących oraz nie przeprowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną; a także naruszenie art. 77 Kpa przez pominięcie podstawowego dowodu, jakim było wyjaśnienie przebiegu ul. Ś., wnosząc o uchylenie obu postanowień. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. WSA w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. – II SA/Bd 568/12 oddalił skargę. Skoro przedłożony projekt podziału nie spełnia jednego z obligatoryjnych warunków możliwości podziału nieruchomości określonych w planie zagospodarowania przestrzennego, a także w u.g.n.( art. 93 ust. 1 u.g.n.), to zaskarżone postanowienie utrzymując w mocy postanowienie Wójta pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy. Skargę kasacyjną wnieśli M. i J. R., zarzucając: naruszenie art. 7 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez brak wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności fatycznych; art. 8 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedopuszczenie dowodu z graficznego załącznika do uchwały Rady Gminy L. nr VII/97/03 w sprawie zaliczania niektórych dróg do kategorii dróg gminnych, który jest kluczowym dowodem i naruszenie art. 77 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności, które spoczywają na organie i nie mogą być przerzucone na stronę; tj. art. 10 w zw. z art. 7 ustawy o drogach publicznych przez pominięcie procedury koniecznej w przypadku pozbawiania drogi dotychczasowej kategorii, jak również wyłączenia drogi z użytkowania, a w konsekwencji uznanie, iż wnioskowany projekt podziału działki ... nie jest możliwy, gdyż nie posiada dostępu do istniejącej lub wyznaczonej w planie drogi publicznej, podczas gdy istnieją przekonywujące dowody, iż na działce ... (obecnie ... i ...) biegnie droga publiczna (dawniej ul. Ś. obecnie ul. W.) o symbolu ... ... o nr ..., który został zmieniony na — .... Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zawieszenie postępowania do czasu wyjaśnienia postępowania administracyjnego toczącego się przed SKO w T. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy L. z dnia ... 2009 r., ..., które to postępowanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 233/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zawieszenie postępowania, a wyrokiem z 11 grudnia 2014 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania i zasądził od SKO w T. na rzecz skarżących solidarnie ... zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wg NSA zasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów postępowania, bowiem Sąd I instancji nieprawidłowo zaakceptował przyjęty przez organ stan faktyczny sprawy co do charakteru działki nr ..., który przez oba organy nie został dokładnie wyjaśniony i przeanalizowany. Projekt podziału nieruchomości może zostać pozytywnie zaopiniowany, gdy jest zgodny z planem miejscowym. Zarówno z przepisów u.g.n. jak i planu miejscowego wynika, że projektowane w wyniku podziału działki muszą mieć dostęp do drogi publicznej i podstawową kwestią jest dokładne wyjaśnienie, czy działka nr ... nie stanowi części istniejącej drogi publicznej. Przywoływanie argumentu, że omyłkowo posługiwano się nazwą ul. Ś. w stosunku do działki nr ..., której część stanowiła działka nr ..., nie może wyjaśnić kwestii statusu prawnego działki. Bezspornie działka nr ... powstała w wyniku podziału nieruchomości jako działka z przeznaczeniem na drogę publiczną i została przejęta na własność Gminy (decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z dnia ... 1997 r.). W obowiązującym na ... 1999 r. planie miejscowym działka ta określona była symbolem .. W dniu ... 1999 r. podjęto uchwałę o nadaniu tej ulicy nazwy "Ś.". Uchwała ta w sposób jednoznaczny wskazuje na drogę o symbolu ..., a więc na działkę w ramach której wydzielona została później działka nr .... W związku z tym nie można twierdzić, że uchwała ta dotyczyła działki ...; dotyczyła ona działki ... o symbolu .... W dacie podejmowania uchwały Rady z dnia ... 2003 r. o zaliczeniu ul. Ś. do kategorii gminnych dróg publicznych nie obowiązywał żaden plan miejscowy co do przedmiotowych działek, bowiem plan uchwalony w dniu ... 1992 r. obowiązywał do dnia ... 2002 r., a obowiązujący plan został przyjęty uchwałą z dnia ... 2008 r. Natomiast uchylenie uchwały z dnia ... 1999 r. o nadaniu nazwy ulicy Ś. nieruchomości określonej w planie symbolem ..., nastąpiło uchwałą Rady z dnia ... 2012 r., kiedy to dopiero tą uchwałą nadano działce nr ... nazwę "ulica Ś." o symbolu .... Okoliczności te mają znaczenie dla oceny czy przedmiotowa działka nr ... nie stanowi nadal drogi publicznej. Jeżeli w roku 2003 r. zaliczono do gminnych dróg publicznych określoną ulicę, (której nie nastąpiło prawne jej wyłączenie z danej kategorii drogi), to nadal stanowi ona drogę publiczną. Podejmowane uchwały wywołują określone skutki prawne, dopóki nie zostaną skutecznie wyeliminowane z obrotu prawnego. Taka "eliminacja" nie może nastąpić poprzez posługiwanie się argumentem błędnego określenia nazw ulic i uznania, że wprawdzie zaliczono do dróg gminnych ulicę Ś., ale nie była to ta ulica, której nadano taką nazwę uchwałą z dnia ... 1999 r., bo zwyczajowo nazwą tą określano inną drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Mając na uwadze, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, a po myśli art. 133 § 1 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy i że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie należy w tym miejscu koniecznie dodatkowo przywołać przepis art. 190 ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który właśnie ponownie rozpoznając skargę w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze. Stanowi on, bowiem że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym należy mocno podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie stwierdził w odniesieniu do działki nr ... iż nie jest prawidłowe rozumienie Sądu I instancji i organów, iż działka ta nie może stanowić drogi publicznej, bowiem w wyniku umowy sprzedaży stanowi aktualnie własność prywatną, a droga publiczna może stanowić własność jedynie określonej jednostki samorządu terytorialnego. Sama bowiem sprzedaż działki gruntu stanowiącej drogę publiczną osobie fizycznej nie pozbawia jej – jak stwierdził NSA - charakteru drogi publicznej, a jedynie umowa sprzedaży może zawierać wadę nieważności, iż co zresztą jest przedmiotem odrębnego postępowania toczącego się przed sądem powszechnym. Stwierdził także, że jeśli dana droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych to zachowuje taki charakter dopóki nie nastąpiło prawne jej wyłączenie z danej kategorii drogi. Wykonując polecenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "dokonania wnikliwej analizy zaskarżonej decyzji w kontekście całego materiału dowodowego" analizując zaskarżone postanowienie (a nie decyzję - vide uzasadnienie wyroku NSA) w kontekście materiału dowodowego będącego w aktach sprawy należy stwierdzić, iż nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w T. z ... 1997 r. ... na podstawie art. 10 ust. 1,3,i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 z zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. E. D., o podział nieruchomości zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej działki nr ... i ... położone we wsi Z. ujęte w księdze wieczystej nr ... jako własność K. E. D. polegający na wydzieleniu m.in. "pod nowotworzone ulice" działki nr ... o powierzchni ... m² - pkt I.6 stwierdzając w pkt II, że " Z mocy prawa przejęciu podlegają na własność Gminy L. grunty wydzielone pod nowotworzone ulice stanowiące działki: nr ... o pow. ... m²", co w ocenie Sądu jednoznacznie oznacza, że ww. działka nr ... została wydzielona pod drogę publiczną. W świetle akt sprawy nie może też budzić wątpliwości, że w obowiązującym na ... 1999 r. planie miejscowym działka ta określona była symbolem ... i że w tym dniu podjęto uchwałę o nadaniu tej działce nazwy ulica Ś. i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny - uchwała ta w sposób jednoznaczny wskazuje na drogę o symbolu ., a więc na działkę, w ramach której wydzielona została później przedmiotowa działka nr ..., co nastąpiło decyzją Wójta Gminy L. z ... 2009 – .... Nie można więc twierdzić, że powyższa uchwała dotyczyła działki .... Dotyczyła ona jednoznacznie działki ... o symbolu .... Rzeczą organu odmawiającego zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości było ustalenie w odniesieniu do działki nr ..., czy nastąpiło przewidziane prawem jej wyłączenie z danej kategorii drogi. W przedłożonych aktach administracyjnych brak natomiast takiego dokumentu. Nie przedłożono go także w toku postępowania sądowoadministracynego. Nie jest natomiast rzeczą sądu administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego i ustalenie w niniejszej sprawie czy dokonano takiego wyłączenia. W tej sytuacji podzielając zarzuty, wywody i ich uzasadnienie zawarte w skardze, mając oczywiście na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisach art. 153 tej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie, z zachowaniem zasad określonych w przepisach art. 7, art. 8 oraz art. 75 § 1 i art. 80 Kpa właściwy organ dokonana niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, mając na uwadze oceny zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie i w niniejszym wyroku. W szczególności organ ustali czy nastąpiło w sposób przewidziany prawem wyłącznie o którym mowa w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przeprowadzi także dowód z dokumentu o którym mowa na str.4 skargi kasacyjnej (załącznik graficzny do uchwały). Organ weźmie również pod uwagę implikacje wynikając z decyzji z dnia ... 2007 r. (karta 38-41 akt administracyjnych II instancji) o warunkach zabudowy dla działki nr ..., w której znajduje się odniesienie do ulicy Ś., i w której ewidentnie wskazany jest dostęp działki nr ... do drogi publicznej, zarówno do ulicy B. i ulicy Ś. (na działce nr ...) co zresztą wyraźnie widać na załączniku graficznym do powyższej decyzji. W decyzji tej podany jest również numer drogi. Jest to nowy numer, który został nadany ulicy Ś. na działce ... uchwalą Zarządu województwa k.- p. Nr ... w dniu ... 2003 r. w sprawie nadania drogom publicznym nowych numerów. Stary numer to ..., a nowy to ..., stwierdzenie, iż ulica Ś. na działce nr ... nie była zaliczona do kategorii dróg gminnych. Dopiero dokonanie tych ustaleń i uwzględnienie wskazanych okoliczności pozwoli organowi na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie całokształtu materiału dowodowego.