II SA/Bd 289/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia niepełnosprawności 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na rzecz skarżącej E. B. kwotę 16,80 (szesnaście 80/10) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 289/13 UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] września 2012 r. E. B. wniosła do Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla celów świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. wydał w dniu [...] października 2012 r. na podstawie art. 6b ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 3 i art. 6b ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności nr [...], którym postanowiono zaliczyć E. B. do stopnia niepełnosprawności lekkiego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że na podstawie analizy dokumentacji, w tym zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia z dnia [...] września 2012 r., wyników badań, historii chorób, karty leczenia szpitalnego, przeprowadzonych wywiadów i badania lekarskiego stwierdzono, że E. B. nie wymaga pomocy osób drugich w pełnieniu ról społecznych i zdolna jest do podjęcia zatrudnienia dostosowanego do warunków psychofizycznych na rynku pracy. Wobec powyższego uznano za zasadne zaliczenie skarżącej do lekkiego stopnia niepełnosprawności. Nie zgadzając się z ww. orzeczeniem E. B. złożyła odwołanie, w którym podniosła, że "lekki" stopień niepełnosprawności nie ułatwi jej znalezienia pracy, bowiem pracodawcy preferują jedynie stopień "umiarkowany". Wskazała również, że z uwagi na zły stan zdrowia (bóle kręgosłupa) nie może pracować, jako pracownik zdrowy. Skarżąca podała ponadto, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się sama, w związku z czym znalezienie odpowiedniego zatrudnienia jest dla niej sprawą priorytetową. Na skutek wniesionego odwołania, Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. wydał w dniu [...] grudnia 2012 r., na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, którym uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ ten wskazał, że "na podstawie załączonej dokumentacji medycznej oraz wyników badania bezpośredniego stwierdzono konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy [...]". Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem, E. B. złożyła odwołanie (zgodnie z pouczeniem zawartym w zaskarżonym orzeczeniu) do Rejonowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T. W jego uzasadnieniu wskazała, że z uwagi na zły stan zdrowia oraz wiek, zaliczenie do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności umożliwi jej otrzymanie zatrudnienia w Zakładzie Pracy Chronionej, bądź przedsiębiorstwie dającym pracę takim osobom. Wskazała ponadto, że utrzymuje się sama i korzysta z pomocy MOPR. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w T., działając na podstawie art. 464 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.) przekazał sprawę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy według właściwości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wypada więc zaznaczyć, odnosząc się do żądania zawartego w skardze, że rozpoznając skargę sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i wydania orzeczenia zastępującego decyzję organu administracyjnego. Należy także zaznaczyć, że stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - co w niniejszej sprawie wymaga szczególnego podkreślenia. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję (orzeczenie) oprócz przepisu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721) organ odwoławczy jako podstawę prawną swej decyzji przywołał także przepis art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym wypada przede wszystkim stwierdzić, że zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Dlatego też zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Nie sprowadza się natomiast do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (a nie oddalenie odwołania) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji i tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Tak więc organ odwoławczy powinien rozpatrzyć sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Analiza przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wyłączona jest możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu l instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy, uchylając decyzje organu pierwszej instancji, jest zobowiązany do określenia swego stanowiska w sprawie. To zaś winno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, zatem decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia decyzji organu administracji pierwszej instancji jest naruszeniem przywołanych przepisów. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Stanowisko organu winno także być odpowiednio uzasadnione w sposób wskazany treścią art. 107 § 3 k.p.a. W ocenianej sprawie organ zaskarżone orzeczenie oparł na przepisie art.138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydano na tej podstawie decyzję kasacyjną, która jest odstępstwem od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Powyższe jednak nie zwalnia organu odwoławczego od obowiązku wykazania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. i dania temu wyraz w uzasadnieniu decyzji z poszanowaniem reguł wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Analizując treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można ocenić, czy spełnia ono przesłanki wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest bowiem lakoniczne, pozbawione stanowiska faktycznego i prawnego. Brak jest wskazania, które przepisy postępowania zostały naruszone przez organ l instancji oraz czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia ograniczył się jedynie do stanowiska, że: "na podstawie załączonej dokumentacji medycznej oraz wyników badania bezpośredniego stwierdzono konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości przy ponownym rozpatrzeniu sprawy [...]". Organ nie wskazał na okoliczności, które wymagają ponownego wyjaśnienia, jak i nie wskazał, dlaczego organ odwoławczy sam nie może przeprowadzić takiego postępowania. Z uwagi na powyższe zaskarżone orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skutkuje istotnym naruszeniem przepisów postępowania z wpływem na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia jest nad wyraz lakoniczne i sprowadza się do jednego tylko zdania w znacznej części przed chwilą już przywołanego. W szczególności należy podkreślić, że w uzasadnieniu swego orzeczenia organ nie przedstawił analizy przywoływanej dokumentacji medycznej i związanych z nią swoich wątpliwości oraz wynikających z tego wniosków. Uznając, że przy wydaniu zaskarżonego orzeczenia doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu określonym w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - na podstawie tego przepisu Sąd uchylił zaskarżone orzeczenie organu odwoławczego. Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej od orzeczenia Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. organ postąpi wg powyższych wskazań i ocen, które po myśli art. 153 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mają charakter wiążący.