II SA/Bd 289/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę. U z a s a d n i e n i e: Decyzją z dnia [...] października 2014 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. uchylił uprzednią decyzję własną z dnia [...] października 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania oraz odmówił K. F. (skarżącej) przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu "ONW - Górskie" na rok 2012 r. Organ nałożył ponadto sankcję w wysokości 4752,00 zł potrącanej z przyznanej płatności na wskazanych warunkach. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu [...].05.2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2012, w którym ubiegała się o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do działek rolnych o łącznej powierzchni 35,00 ha. Po przeprowadzeniu wymaganych kontroli, w dniu [...].10.2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wydał decyzję Nr [...], na mocy której przyznał stronie pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania do powierzchni deklarowanej. W dniu [...].07.2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...]. Powodem wznowienia postępowania były wyniki weryfikacji powierzchni PEG, przeprowadzonej w oparciu o nową wersję ortofotomapy oraz o wyniki weryfikacji terenowej powierzchni działki 78/7. W wyniku wznowienia postępowania, została wydana, przedmiotowa decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...].10.2014 r. Nr [...]. Organ wyjaśnił, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosi 73,6973%. Różnica ta, jak wskazał, została stwierdzona po ponownej kontroli administracyjnej sprawy. Pierwsza kontrola opierała się na błędnych danych zawartych w systemie LPIS – aktualizacja ortofotomapy wykazała, iż pierwotne ustalenia dokonane zostały na podstawie błędnych granic odniesienia, które na dzień przekazania materiału graficznego powinny być prawidłowe. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 19 listopada 2014 r., skarżąca, działając przez pełnomocnika, złożyła odwołanie do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. W uzasadnieniu wskazała, iż stwierdzone rozbieżności między powierzchnią zadeklarowaną działki nr ewid. 78/7, a powierzchnią stwierdzoną są wynikiem pomyłkowego przeprowadzenia kontroli na działce sąsiedniej. Skarżąca podniosła ponadto, iż jest objęta coroczną kontrolą jednostki certyfikującej z tytułu Certyfikacji Ekogwarancji, która nie stwierdziła nieprawidłowości w zakresie powierzchni. Skarżąca wniosła również o ponowną kontrolę na miejscu prawidłowej działki rolnej, ze swoim udziałem. Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego oraz brzmienia właściwych w sprawie przepisów organ odwoławczy stwierdził, że zebrany materiał dowodowy w całości potwierdza ustalenia zawarte w decyzji organu I instancji; że weryfikacja działki ewidencyjnej 78/7 została przeprowadzona w sposób prawidłowy; oraz że brak jest podstaw do twierdzenia, iż pomiarowi została poddana nieprawidłowa działka ewidencyjna – porównanie szkiców z kontroli z obrazem ortofotomapy w systemie LPIS, a także z załącznikiem wypełnionym przez stronę, dołączonym do wniosku, wskazuje na pomiar właściwej działki ewidencyjnej. Organ wskazał ponadto, iż skarżąca nie przedstawiła w toku postępowania dowodów potwierdzających prowadzenie działalności rolniczej na powierzchni deklarowanej we wniosku, mimo, iż obowiązek ten spoczywał po jej stronie. Na powyższą decyzję, pismem z dnia 25 lutego 2015 r. skarżąca, działając przez swojego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. W jej uzasadnieniu podniosła, iż protokół z kontroli przeprowadzonej przez organ wraz z dokumentacją fotograficzną nie uwzględniał rzeczywistości, w tym programów rolnośrodowiskowych realizowanych przez gospodarstwo. Skarżąca wskazała, iż gospodarstwo realizuje programy ochrony ptaków, gdzie wymagane są obszary nieskoszone w danym roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił ponadto, iż zmniejszenie powierzchni kwalifikowanej do płatności w stosunku do powierzchni zadeklarowanej wynikało ze stanu działki stwierdzonego w weryfikacji terenowej (liczne obszary wyłączone) – nie było skutkiem dokonania pomiaru działki sąsiedniej. Wskazał, że realizacja programu ochrony ptaków dotyczy wyłącznie programu rolnośrodowiskowego i nie jest toczącego się postępowania niniejszego postępowania. W odniesieniu do kwestii wyników kontroli przeprowadzanych przez jednostkę certyfikującą organ wskazał, że bada ona jedynie, czy producent rolny prowadzi daną produkcję ekologiczną – jednostka nie dokonuje dokładnych pomiarów powierzchni gruntów. Ponadto, działalność jednostek certyfikujących nie ma nic wspólnego z działalnością ARiMR. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanej wyżej ustawy, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Organ po dokonaniu dokładnych ustaleń faktycznych prawidłowo zastosował bowiem prawo materialne. Niniejsza sprawa sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do uchylenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] października 2012 r., przyznającej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania, a w konsekwencji odmówienia przyznania płatności i nałożenia sankcji. Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 30 poz. 168 z póżn. zm.), dalej; k.p.a. , w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie organ zasadnie wznowił postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...].10.2012 r. Nr [...]. Wyszły bowiem na jaw istotne, nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydawania tejże decyzji , a mianowicie to, że istnieje różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosząca 73,6973%. W Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji, wydanej wskutek wznowienia postępowania, stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 40, poz. 329 – dalej: "rozporządzenie") wydanego na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 – dalej "ustawa"). Zgodnie z §2 pkt 2 rozporządzenia płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem" jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)(5), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Jak wynika z akt sprawy, we wniosku o przyznanie przedmiotowych płatności powierzchnia gruntów uprawnionych do płatności na obszarze ONW typ: strefa górska zadeklarowana przez skarżącą wynosiła 35 ha. Przeprowadzona przez organ I instancji kontrola wykazała jednak, iż rzeczywista powierzchnia ewidencyjno-gospodarcza wynosi 20,15 ha. Powierzchnia ta ustalana jest w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Przy jego ustalaniu korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Zgodnie z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z dnia 28 stycznia 2011 r., str. 8) w związku z art. 57 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65), jeżeli stwierdzi się, że zatwierdzony obszar przypisany do danej grupy upraw jest większy niż obszar zadeklarowany we wniosku o płatność, jeśli wspomniana różnica przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie przyznaje się pomocy. Jeżeli wspomniana różnica przekracza 50%, beneficjenta wyklucza się ponownie z uzyskania pomocy do kwoty odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym we wniosku o płatność a zatwierdzonym obszarem. Kwota ta, zgodnie z art. 16 ust. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 będzie odliczana od wszystkich płatności związanych z powierzchnią, które są obsługiwane przez ARiMR, do których rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Z uwagi na to, iż wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa górska zadeklarowanych we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną w kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wyniosła 73,6973%, organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, odmówił skarżącej przyznania wnioskowanej płatności, a także nałożył sankcję w wysokości 4752,00 zł. Ustalenia te zakwestionowała skarżąca wskazując, że organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, "nie uwzględniał rzeczywistości". Zarzut ten skarżąca rozwinęła podnosząc, iż organ nie wziął pod uwagę realizowanego na terenie przedmiotowego gospodarstwa programu rolnośrodowiskowego – programu ochrony ptaków, który wymaga pozostawiania wskazanych obszarów nieskoszonych. Rozstrzygając w niniejszej sprawie Sąd nie znajduje podstaw, by odmówić wiarygodności ustaleniom organów obu instancji. Organ kontrolujący posłużył się preferowaną w prawie wspólnotowym metodą, jaką jest identyfikacja działek rolnych przy użyciu ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Za wiarygodnością ustaleń przeprowadzonej kontroli przemawia także obszernie zgromadzona dokumentacja fotograficzna oraz szkice z weryfikacji terenowej (zebrane na dołączonej do akt sprawy płycie CD). Analizując akta sprawy stwierdzić należy, iż sporny w sprawie obszar, uznany przez organ jako obszar przedeklarowany, pokryty jest kilkuletnim drzewostanem oraz roślinnością krzewiastą, co niewątpliwie wskazuje na zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (k. 45 akt administracyjnych organu II instancji). Podniesioną w skardze okoliczność, jakoby na jego terenie realizowany był wariant 5,7 Pakietu "Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000", tj. Półnaturalne łąki świeże (k. 6 akt administracyjnych organu I instancji) uznać należy za niewiarygodną. Wariant ten zakłada bowiem m.in. obowiązek pozostawienia 5-10% działki rolnej nieskoszonej w ciągu roku, przy czym powinien to być inny fragment co roku. Warunki realizowania programu konsultowane są z właściwym doradcą oraz ekspertem z dziedziny ornitologii lub botaniki, który dokonuje waloryzacji i opisu roślinności, a także przyporządkowuje działki do konkretnych wariantów. Konsekwencją opiniowania warunków realizacji powyższego programu jest wskazywanie przez niego obszarów niepodlegających w danym roku koszeniu, przy czym, zgodnie z powołanymi wyżej ustaleniami wskazanego wariantu, niepodlegający koszeniu fragment powinien być co roku inny. Stwierdzić więc należy, iż podnoszona przez skarżącą okoliczność, jakoby nieużytkowane rolniczo obszary działki podlegały wyłączeniom ze względu na realizację przedmiotowego programu, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Kilkuletnie drzewa i silnie rozwinięte zakrzewienie potwierdzają, że przedmiotowy teren pozostawiony był przez dłuższy czas w charakterze nieużytku. Organ słusznie więc zakwalifikował go jako obszar niewykorzystywany rolniczo, a więc przedeklarowany i niepodlegający dopłatom. Wyjaśnić należy, że w przypadku twierdzenia, iż ustalenia dokonane przez organ na podstawie przeprowadzonej kontroli nie odzwierciedlają rzeczywistego stanu faktycznego, rolnik powinien niezwłocznie po otrzymaniu raportu z czynności kontrolnych przedłożyć przeciwdowody podważające wykonane przez uprawnionych pracowników organu pomiary i zdjęcia. W sprawie zastosowanie ma bowiem art. 21 ust. 2 i 3 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy stanowiący, że to strona jest zobowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy - ciężar udowodnienia faktu spoczywa na niej, jako osobie wywodzącej z tego faktu skutki prawne, a organ dopiero na żądanie strony udziela jej niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Podkreślić więc należy, że wyłącznie na wnioskodawczyni spoczywał obowiązek udowodnienia, że prowadzi ona działalność rolniczą na powierzchni deklarowanej we wniosku oraz ewentualnego przedstawienia kontrdowodów na to, że ustalenia organów negujące tę okoliczność są błędne - wnioskodawca ponosi pełną odpowiedzialność za skutki podania we wniosku informacji niezgodnych ze stanem faktycznym. Mając na uwadze stanowisko skarżącej uznać należy wystosowany przez nią zarzut, iż protokół z kontroli nie uwzględniał rzeczywistości, za gołosłowny. Nie przedstawia ona bowiem przekonujących kontrargumentów na poparcie twierdzenia o faktycznym użytkowaniu rolniczym przedmiotowych terenów, wskazując jedynie okoliczność realizowania programu rolnośrodowiskowego uzasadniającego zastany przez kontrolerów stan przedmiotowej działki. Okoliczności tej odmówić zresztą należy, zgodnie z poczynionymi wcześniej uwagami, wiarygodności. Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za niezasadne i nie stwierdzając naruszając naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego lub procesowego w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.