II SA/Bd 291/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi I. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 15 lutego 2024 r. nr SKO-82-51/24 w przedmiocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 grudnia 2023r. nr GOPS.ŚR.5250.807.2.2023.D Decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej powoływanej jako: "u.ś.r.") Wójt Gminy G. ustalił nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny na rzecz D. Ł., wypłacony w okresie od [...] września 2022r. do [...] września 2023r. w łącznej wysokości [...] zł za oraz zobowiązał I. Ł. (matkę) do zwrotu tej kwoty wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że sporny zasiłek został przyznany na rzecz D. Ł. (urodzonego [...] kwietnia 2004r.) pierwotnie na okres od [...] stycznia 2017r. do [...] kwietnia 2020 r. mocą decyzji Wójta Gminy G. z [...] marca 2017r. ([...]). Następnie, decyzją zmieniającą z [...] maja 2020 r., nr [...] Wójt Gminy G. przedłużył okres przyznania przedmiotowego świadczenia na podstawie art. 15h ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (aktualnie Dz.U. z 2024 r., poz. 340 ze zm.) określając, że zasiłek ten przysługuje od [...] maja 2020r. do upływu 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Decyzja ta została zmieniona kolejną decyzją Wójta Gminy G. wydaną [...] sierpnia 2023r. poprzez ustalenie, że zasiłek na rzecz D. Ł. przysługiwać będzie do [...] grudnia 2023r. jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji zaznaczył, że I. Ł. nie dostarczyła nowego orzeczenia z [...] maja 2022r., którym lekarz orzecznik ZUS uznał D. Ł. za całkowicie niezdolnego do pracy na okres do [...] maja 2027r. w związku z naruszeniem sprawności organizmu powstałym przed 18 rokiem życia. W tym stanie rzeczy podkreślono, że świadczenia wypłacone od [...] września 2022r. do [...] września 2023r. są świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi. Organ zacytował treść art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. Niezadowolona z powyższej decyzji I. Ł. (Skarżąca) złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc brak pouczenia jej o braku prawa do pobierania świadczenia rodzinnego. Decyzją z [...] lutego 2024r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. W uzasadnieniu tej decyzji wpierw opisano dotychczasowy przebieg postępowania podzielając ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji i dodatkowo wskazując, że pierwotnie świadczenie na rzecz D. Ł. zostało przyznane w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z [...] lutego 2017r., zaliczające syna Skarżącej do osób niepełnosprawnych od urodzenia na okres do [...] kwietnia 2020r. Organ odwoławczy wskazał następnie na przepisy mające zastosowanie w sprawie, w tym na art. 15 h ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw. Następnie SKO wyjaśniło, że skoro syn Skarżącej uzyskał nowe orzeczenie lekarskie (orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy traktowane na równi z orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), to z tym dniem utraciło ważność poprzednie orzeczenie, stanowiące podstawę ustalenia prawa do świadczenia – co w konsekwencji doprowadziło do ustania okoliczności będących podstawą przyznania zasiłku pielęgnacyjnego na mocy decyzji z [...] września 2017r. Kolegium podkreśliło nadto, że Skarżąca została prawidłowo pouczona o obowiązku poinformowania organu o przypadkach wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo świadczeń rodzinnych. I. Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, kwestionując prawidłowość zaskarżonej decyzji z uwagi na brak właściwego pouczenia przez organ. Podniosła również, że nie dostarczyła nowego orzeczenia do organu wypłacającego świadczenie albowiem ważność poprzedniego została przedłużona na okres do [...] grudnia 2023r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W niniejszej sprawie z uwagi na brak możliwości technicznych wszystkich stron do przeprowadzenia rozprawy zdalnej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku zarządzeniem z 15 maja 2024r. wyznaczono termin posiedzenia niejawnego. Stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2023 r. poz. 259), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. W tym kontekście uznano, że skargę w niniejszej sprawie należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Na mocy decyzji stanowiącej przedmiot skargi uznano, że kwota zasiłku pielęgnacyjnego wypłacona na rzecz syna Skarżącej za okres od [...] września 2022 r. do [...] września 2023 r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane i nałożono na Skarżącą obowiązek zwrotu pobranych w tych ramach kwot. Podstawą faktyczną uznania w niniejszej sprawie wypłaconego na rzecz D. Ł. zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane była zaś okoliczność niepoinformowania niezwłocznie organu I instancji o uzyskaniu nowego orzeczenia lekarskiego z [...] maja 2022r. Organy obu instancji uznały bowiem, że w świetle art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.) wydanie ww. nowego orzeczenia spowodowało utratę ważności orzeczenia dotychczasowego, a to z kolei - w związku z treścią decyzji Wójta Gminy G. z [...] marca 2017r. miało, zdaniem organów obu instancji, doprowadzić do wygaśnięcia przyznanego prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w tak ustalonych okolicznościach wypłacony za okres od [...] września 2022r. do [...] września 2023r. r. zasiłek pielęgnacyjny może być uznany za świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości, że warunkiem uznania na jego podstawie świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane jest świadomość świadczeniobiorcy braku prawa do pobierania danego świadczenia, która to świadomość musi wynikać z uprzedniego pouczenia. W orzecznictwie utrwalił się pogląd - który Sąd w niniejszym składzie podziela - w myśl którego obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została skutecznie pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań lub dokumentów, czy też w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia. Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma zatem świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1392/21; por. też wyroki WSA: z 28 października 2021 r., II SA/Gl 764/21; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22 - dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że obowiązek informacyjny organu nie został zrealizowany. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że Skarżąca co prawda została pouczona o konieczności niezwłocznego zawiadomienia organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (pouczenie w decyzjach z [...] maja 2020r. i [...] sierpnia 2023r.), brak jest jednak pouczenia o utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z tego obowiązku. Zdaniem Sądu ww. pouczenia nie zawierają w swojej treści jasnej i jednoznacznej informacji o tym, że każdy przypadek uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności przed datą wskazaną w decyzji o przyznaniu zasiłku będzie skutkował utratą prawa do pobierania tego świadczenia. Przedmiotowy brak ma znaczenie tym bardziej istotne, że nowe orzeczenie lekarskie z [...] sierpnia 2022r. jedynie potwierdziło, że syn Skarżącej nadal (od dzieciństwa) pozostaje osobą całkowicie niezdolną do pracy (co jest równoznaczne z uznaniem go za osobę ze znacznym stopniem niepełnosprawności) Wymaga zatem podkreślenia, że zarówno w świetle wcześniejszego jak i późniejszego orzeczenia D. Ł. spełniał i nadal spełnia materialnoprawną przesłankę, która w świetle art. 16 ust. 2 u.ś.r. determinuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a skoro tak, trudno wymagać, aby strona bez wyraźnego i precyzyjnego pouczenia mogła przewidywać, że sam fakt wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności - nawet potwierdzającego ten sam jej stopień co przedtem - stanowi zmianę wywierającą wpływ na prawo do tego świadczenia w rozumieniu art. 25 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a w szczególności powodującą ustanie tego prawa. Warto też uwzględnić cel omawianej regulacji prawnej. Wprowadzając do art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. warunek pouczenia strony ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. Sąd podziela stanowisko wyrażane w judykaturze, że art. 25 ust. 1 u.ś.r. nie daje organom uprawnienia do pomijania na tej podstawie prawnej istotnych okoliczności faktycznych, tzn. o charakterze prawotwórczym, które się ujawnią w toku postępowania, a które nie zostały "niezwłocznie" podane do wiedzy organu przez osobę zobowiązaną. Przy ocenie, czy zaistniały okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, decydujące są materialnoprawne przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujące to prawo, czyli z którymi ustawa łączy skutek w postaci nieprzysługiwania lub ustania prawa do świadczeń rodzinnych, zaś sam fakt niedotrzymania wymogu informacyjnego nie ma takiego charakteru. Przepis ten nie uchyla generalnej normy z art. 7 k.p.a. ustanawiającej zasadę prawdy obiektywnej, w myśl której organy "podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" - co oznacza, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością (por. wyroki WSA: z 10 października 2019 r., IV SA/Wr 245/19; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22 - dostępne w CBOSA). Na negatywną ocenę realizacji przez organy obowiązku informacyjnego wpływa również, zdaniem Sądu, pominięcie okoliczności uzyskania pełnoletności przez syna Skarżącej w trakcie pobierania zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie decyzji z [...] maja 2020r. D. Ł. stał się pełnoletni z dniem [...] kwietnia 2022r., ustała zatem władza rodzicielska Skarżącej i możliwość działania w imieniu syna jako jego przedstawiciel ustawowy. Z akt sprawy nie wynika aby Skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym syna, jednak organ zaniechał skierowania stosownego pouczenia do pełnoletniego beneficjenta zasiłku pielęgnacyjnego. Trzeba zauważyć, że zakres podmiotowy – użytego w art. 30 ust. 1 u.ś.r. – zwrotu "osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne" obejmuje zasadniczo osobę, której przyznano świadczenie rodzinne i je jej wypłacono. Co do zasady będzie to strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji ustalającej prawo do świadczenia rodzinnego. Nie można jednak wykluczyć sytuacji (a taka zaistniała w okolicznościach sprawy), w których może to być inna osoba niż adresat decyzji ustalającej prawo do świadczeń. Ta szczególna zmiana podmiotowa "osoby pobierającej" (z chwilą ukończenia przez D. Ł. 18 roku życia) powinna, zdaniem Sądu, skłonić organ do wystosowania stosownego pouczenia do faktycznego beneficjenta zasiłku pielęgnacyjnego. Na marginesie, warto również wskazać, że w orzecznictwie pojawia się stanowisko, według którego sposób sformułowania przepisu art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 nie jest do końca jednoznaczny i może stwarzać podstawę do rozbieżnych interpretacji. Jak wskazał m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 marca 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 461/21 (dostępny w CBOSA) - "jeżeli orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wygasa w okresie trwania pandemii wirusa SARS-CoV-2, ulega ono, z mocy prawa, przedłużeniu do 60 – tego dnia licząc od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, ale nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia. Okres, na jaki ustawodawca przedłużył ważność terminowego orzeczenia, a więc 60 dni tudzież data wydania nowego orzeczenia dotyczy sytuacji, w której odwołano stan zagrożenia epidemicznego lub stanu pandemii". Na gruncie takiej interpretacji można by dopuścić i taki pogląd, że orzeczenie o niepełnosprawności wydane w 2017 r. było nadal orzeczeniem ważnym, tj. nie wygasło, pomimo wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Wskazana niejednoznaczność analizowanej regulacji może być istotna w kontekście przepisu art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Reasumując należy stwierdzić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy organy orzekające sformułowały kategoryczną tezę o zaistnieniu podstaw do żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń bez przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego. Organy nie rozważały, czy strona miała świadomość o tym, aby brak powiadomienia o wydaniu nowego orzeczenia powodował utratę prawa do pobieranego świadczenia, a przynajmniej z uzasadnień ich decyzji nie wynika, aby podjęły wystarczająco wnikliwe rozważania co do świadomości Skarżącej o nienależnym pobraniu spornego świadczenia oraz co do istnienia w tych ramach złej woli po jej stronie. W konsekwencji, wskazane decyzje naruszają zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, zaś rezultatem tego naruszenia było przedwczesne zastosowanie normy określonej w art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku. W tym zakresie raz jeszcze oceni, poddając analizie treść otrzymanych przez Skarżącą pouczeń, czy miała ona wiedzę o tym, że wydanie wobec jej syna nowego orzeczenia, w którym nie zmieniono ustaleń co do stopnia jego niepełnosprawności kwalifikuje się jako zmiana mającą wpływ na przysługujące mu prawo do pobieranego zasiłku pielęgnacyjnego. Następnie organ ten dokona prawidłowej wykładni art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. oraz ustali, czy pobrany w spornym okresie zasiłek nosi znamiona nienależnie pobranego świadczenia, ewentualnie rozważy umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie. Zważywszy wszystkie zaprezentowane wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.