II SA/Bd 294/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi M. O. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji w [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę M. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na rozkaz personalny nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Wojewódzki Policji powołał się na to, że decyzja organu I instancji jest słuszna, bowiem z treści art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) wynika, że zwolnienie policjanta na tej podstawie może nastąpić w przypadku zaistnienia dwóch przesłanek: 1) upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, 2) nieustania przyczyn będących podstawą zawieszenia. W dacie wydania zaskarżonego rozkazu obie przesłanki zostały spełnione. Skarżący był zawieszony w czynnościach służbowych od dnia [...] sierpnia 2007 r., co oznacza, że upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych nastąpił już w dniu [...] sierpnia 2008r. Również druga przesłanka zaistniała albowiem postępowanie karne, które było podstawą zawieszenia w czynnościach służbowych nie zostało zakończone. W związku z powyższym organ II instancji stwierdził, że zasadnym jest utrzymanie w mocy zaskarżonego rozkazu. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie powyższych decyzji w całości wskazując, że zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Użyty w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji zwrot "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione uznaniu organu zwalniającego. Uznanie stanowi uprawnienie organu, w tym przypadku przełożonego do podejmowania decyzji w sposób swobodny, czyli nie skrępowany konkretnymi przepisami prawa. Nie oznacza to oczywiście całkowitej swobody albowiem decyzja winna być podejmowana w oparciu o zasady słuszności, sprawiedliwości, etyki, a także zasadę domniemania niewinności. Co prawda faktycznie termin prawomocnego zakończenia postępowania karnego nie jest znany, jednakże ta okoliczność w żadnej mierze nie może obciążać skarżącego. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Sąd administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji administracyjnej z obowiązującymi przepisami prawa na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku istotnych wad w postaci naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2009 r. utrzymująca w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Podstawę materialnoprawną zawartego w niej rozstrzygnięcia stanowi art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji t.j. Dz. U. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w brzmieniu: policjanta można zwolnić ze służby m.in. w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Przepis ten wprowadzono ustawą z dnia 21 lipca 2006 r. o zmianie ustawy o Policji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 158, poz. 1122). Zgodnie z treścią art. 6 tego aktu prawnego policjantowi pozostającemu w dniu wejścia w życie ustawy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych, okres tego zawieszenia w zakresie skutków prawnych, o których mowa w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o liczy się od dnia wejścia w życie ustawy, tzn. od dnia 20 września 2006 r. Do zastosowania powołanego przepisu wymagane jest zatem spełnienie dwóch przesłanek: upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych i nieustanie przyczyny będącej podstawą zawieszenia. Decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, w trybie przywołanego art. 41 ust. 2 pkt 9 cyt. ustawy oparta jest na zasadzie uznania administracyjnego ograniczonego ("może") ... ("jeżeli"). Organ administracyjny korzystając z tej konstrukcji prawnej zobowiązany jest do ustalenia okoliczności, które uznanie to ograniczają. W niniejszym przypadku chodzi o to, czy upłynęło 12 miesięcy zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych i czy nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. W sprawie jest niesporne, że w dniu zwolnienia ze służby skarżący pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych powyżej 12-to miesięcznego okresu wskazanego w przepisie art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji (rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w T. z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach przedłużający rozkazem personalnym z [...] listopada 2007 r. nr [...] zawieszenie w czynnościach służbowych do czasu ukończenia postępowania karnego). W dniu podejmowania decyzji w sprawie nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia policjanta, albowiem zawieszenie nastąpiło w związku z nadal toczącym się postępowaniem karnym prowadzonym przeciwko skarżącemu przez Sąd Rejonowy w T. sygn. akt [...]. W rozkazie personalnym wyraźnie wyeksponowane zostały przesłanki wynikające z powyższego przepisu prawa jako podstawa zwolnienia ze służby. Wskazanie organu na dobro służby stanowi konsekwencję prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania karnego. W ocenie Sądu organ poza wskazanymi wyżej przesłankami umożliwiającymi podjęcie fakultatywnej decyzji o zwolnieniu policjanta ze służby nie miał obowiązku dodatkowo rozważać wpływu innych okoliczności na podejmowane rozstrzygnięcie, w szczególności takich, jak badanie biegu postępowania karnego, prognozowanie jego efektu, prowadzenie analizy dowodowej i faktycznej sprawy karnej będącej podstawą zawieszenia itp. Wynika to zarówno z przyczyn formalnych (w układzie warunkującym zwolnienie ze służby wskazanym w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji nie mieści się obowiązek badania takich okoliczności), jak i z przyczyn materialnych. Istnienie przyczyn materialnych zwolnienia ze służby powinno wynikać ze współzależności funkcji realizowanych przez przepisy ustawy o Policji. Przepisy te pełnią wobec zatrudnionych dwie podstawowe funkcje: ochronną i organizacyjną. Pierwsza polega na działaniu norm prawa policyjnego w sposób zabezpieczający interesy funkcjonariuszy, chociażby przejawiająca się w stabilizacji zatrudnienia. Funkcja organizacyjna polega natomiast na działaniu norm tej ustawy w sposób zabezpieczający należyte funkcjonowanie procesów pracy zespołowej. Realizują ją różne instytucje prawne służące bezpośrednio interesowi podmiotu zatrudniającego, jako organizatora procesu pracy. Jednym ze składników wspomnianej funkcji jest norma prawna dopuszczająca możliwość zwolnienia policjanta ze służby w wypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia. Należy zauważyć, że wspomniana norma pełni zarówno funkcję ochronną (chroni trwałość zatrudnienia policjanta przez okres 12 miesięcy od zawieszenia w czynnościach służbowych), jak i funkcję organizacyjną. Celem wprowadzenia tego unormowania była mianowicie w dalszej perspektywie ochrona interesu pracodawcy zagrożonego faktem długotrwałej nieobecności funkcjonariusza spowodowanej zawieszeniem w obowiązkach, jeżeli powoduje ona dezorganizację pracy. Organ I instancji w rozkazie personalnym o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby dał wyraz ochronie interesu pracodawcy poprzez wskazanie wagi zadań wykonywanych na zajmowanym stanowisku. Dodał również, że niepewność toczącego się postępowania karnego przeciwko funkcjonariuszowi, jak i jego nieprzewidywalność w czasie uniemożliwiają mianowanie innego funkcjonariusza na to stanowisko, który przejąłby te zadania. Przepisy ustawy o Policji ograniczają w czasie powierzenie czynności służbowych. Zgodnie bowiem z art. 37 tej ustawy policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy; w takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone. W świetle powyższego, mając na uwadze celowość wprowadzonego przepisu art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji ustawodawca uznał, że dalsze preferowanie funkcji ochronnej - mimo przedłużającej się nieobecności w pracy (służbie) - mogłoby odbywać się kosztem funkcji organizacyjnej zabezpieczającej należyte funkcjonowanie procesów służby. Wskazany przepis obie funkcje należycie wyważa, pozostawiając uznaniu organu decyzję co do dalszego zatrudnienia policjanta. W analizowanej sytuacji organy policyjne podejmując decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza wprost wykazały, na czym polega dezorganizacja pracy spowodowana długotrwałym zawieszeniem skarżącego w obowiązkach służbowych. Podkreślono, że powyższy stan wpływa niekorzystnie na pracę całego zespołu, gdyż blokuje etat, na który mogliby być mianowani inni policjanci oraz blokuje ruchy kadrowe w Sekcji. Odwołując się do bliskiej analogii z zakresu stosunku pracy można odpowiednio przyjąć, że długotrwała nieobecność policjanta spowodowana zawieszeniem w służbie, wymagająca z istoty rzeczy podejmowania przez pracodawcę działań natury organizacyjnej, np. wyznaczenia zastępstw, pociągająca za sobą wydatki na zatrudnienie funkcjonariuszy w godzinach nadliczbowych, utrudniająca racjonalne gospodarowanie kadrami itp. jest materialnie uzasadnioną przyczyną zwolnienia ze służby, chociażby była potencjalnie niezawiniona przez funkcjonariusza i jest formalnie usprawiedliwiona (por. np. wyrok SN z dnia 4 grudnia 1997 r., I PKN 422/97, OSN 1998, nr 20, poz. 600). Z powyższego wynika, że nie było obowiązkiem organów Policji ani badanie biegu postępowania w tej sprawie, toczącego się przed sądem karnym, ani prognozowanie jego efektu, czy bieżące sprawdzenie istnienia podstaw zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych, zwłaszcza w toku postępowania wyjaśniającego, zakończonego zaskarżoną decyzją, czy podejmowanie innych, nie determinowanych prawem, czynności w sprawie. Powyższy wywód należy uzupełnić stwierdzeniem, iż decyzja ta nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej skarżącego skoro przepis art. 42 ust. 1 pkt 7 ustawy o Policji przewiduje możliwość przywrócenia funkcjonariusza do służby na równorzędne stanowisko w sytuacji w tym przepisie określonej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również, że sytuacja, do której doprowadził skarżący i zarzucany jemu czyn w postępowaniu karnym naruszyły dobre imię całej formacji Policji. Policjant został postawiony w negatywnym świetle i podważone zostało zaufanie do niego z uwagi na prowadzenie śledztwa przeciwko niemu z uwagi na popełnienie przestępstwa umyślnego, korupcyjnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Okoliczności te w ocenie Sądu podważają dobre imię i zaufanie do Policji. Badając legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego ani też naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.