II SA/Bd 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi "I." spółka z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. II SA/Bd 296/08 UZASADNIENIE Prezydent Miasta I. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustalił dla "I. Sp. z o.o. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem nieruchomości stanowiącej działki nr [...] położone przy ul. Sz. w I. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że podział przedmiotowej nieruchomości nastąpił i zatwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta I. z dnia [...] stycznia 2007 r., a w wyniku tego podziału powstały działki nr [...] o pow. [...]² – droga wewnętrzna, [...] z przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren mieszkalnictwa wielorodzinnego i usług nieuciążliwych. Odwołanie od tej decyzji z żądaniem jej uchylenia wniosła "I Sp. z o.o. w Inowrocławiu podnosząc i zarzucając, że podział został wykonany w związku z budową dwóch budynków wielorodzinnych i koniecznością wydzielenia działki, niezbędnej do korzystania z tych budynków, a także z koniecznością wyodrębnienia lokali w poszczególnych budynkach, w celu ich sprzedaży. Podział nastąpił niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan poza wskazaniem funkcji terenu nie określał przebiegu granic podziału. Natomiast podzielenie działek spowodowało konieczność ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do działek [...] odpowiednio przez działki [...]. Na wartość działek po podziale wpływa też konieczność obciążenia ich odpowiednimi służebnościami dojścia i dojazdu, a więc podział nie spowodował wzrostu ich wartości. Ponadto zdaniem strony skarżącej organ nie uwzględnił zmiany przepisu art. 98a ust. 1 jaka nastąpiła po wejściu w życie ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), gdzie zmieniono stawkę z 50% na 30% i w jej ocenie nie ma już możliwości naliczania opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż 30% różnicy wartości, bowiem ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. nie zawiera przepisów przejściowych, co oznacza, że od wejścia w życie ustawy organ nie może ustalić opłaty adiacenckiej w wysokości wyższej niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] lutego 2008 r. znak: [...], na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że podnoszone argumenty i stawiane zarzuty nie mają bezpośredniego związku i znaczenia dla podważenia dokonanego prawidłowo rozstrzygnięcia, a tym samym i możliwości uwzględnienia żądania, bowiem opłata adiacencka jest swoistą daniną publiczną na rzecz gminy, a zobowiązany do wniesienia takiej opłaty jest ten, którego nieruchomość została podzielona i w następstwie czego odniósł korzyść w postaci wzrostu jej wartości. Ust. 1 art. 93 stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a ust. 2 tegoż artykułu, że zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zatem zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta I. podział dał możliwość ukształtowania nowej konfiguracji i lepszego wykorzystania i zagospodarowania wydzielonych działek. Udział organu gminy w ukształtowaniu nowej wartości działek (podjęcie decyzji o podziale stwarzającym korzystniejszą ich konfigurację) stanowi podstawę do obciążenia właściciela opłatą adiacencką. Opłata adiacencka jest to świadczenie z tytułu korzyści, jakie odnosi właściciel z faktu przeprowadzenia w terenie, na którym jest położona nieruchomość takich działań, które zwiększają jej wartość rynkową, a zwiększenie wartości nieruchomości na skutek podziału jest bezsporne, co wykazano jednoznacznie w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat wskazuje, że wartość rynkową działki przed i po podziale ustalono stosując podejście porównawcze i metodą skorygowanej ceny średniej. Szczegółowe uzasadnienie operatu wskazuje, iż biegły zachował reguły wymienione w § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, bowiem do porównania przyjęto co najmniej kilkanaście (konkretnie 26) nieruchomości podobnych, będących przedmiotem obrotu rynkowego z okresu 2 lat, a wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości współczynnikami korygującymi i uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przyjęta przy wycenie metoda, jak i zastosowanie techniki szacowania odpowiadają zasadom wynikającym z przepisów prawa i nie dają podstaw do tego aby skutecznie podważyć stanowisko organu, zarzucając mu oparcie rozstrzygnięcia na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a tym samym na błędnej ocenie tego stanu pod względem prawnym. Zdaniem organu błędny jest też zarzut, iż po wejściu w życie zmiany art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ma już możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej w wysokości większej niż 30% różnicy wartości. Wprawdzie faktem jest, że znowelizowany przepis art. 98a ust. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218), gdzie zmieniono stawkę procentową z 50% na 30% wszedł w życie dnia 22 października 2007 r., a decyzję ustalającą opłatę adiacencką wydano po tej dacie. Jednak zważyć należy, że równocześnie został dodany do w/w przepisu ust. 1a, z którego wynika, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie decyzja zatwierdzająca podział została wydana w dniu [...] stycznia 2007 r., a w tym czasie obowiązywała w/w uchwała Rady Miejskiej I. nr [...], to organ I instancji prawidłowo przyjął 50% stawkę wzrostu wartości od różnicy przed i po podziale nieruchomości. Na powyższą decyzję "I." Sp. z o.o. wniosła skargę z wnioskiem o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma charakter decyzji fakultatywnej i obowiązkiem organu było wyjaśnienie, czym kierował się wydając taką decyzję. Powtórzono także zarzuty podniesione wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odwołując się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzając, że skarga nie zawiera żadnych nowych okoliczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. W odniesieniu do niniejszej sprawy należało więc zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) i z ustawą z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (dalej Kpa). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy wynika zaś, że ostateczną decyzją Prezydenta Miasta I. z dnia [...] stycznia 2007 r. znak: [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, których dotyczy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2007 r. Z akt wynika również, że decyzja z [...] stycznia 2007 r. stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2007 r. W aktach znajduje się także uchwała nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] czerwca 2004 r. Uchwałą tą na podstawie art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm.) ustalono m.in. stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości w przypadku wzrostu jej wartości w wyniku dokonanego podziału nieruchomości. O opłacie adiacenckiej stanowi przepis art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć jednak należy – na co zresztą zwracała uwagę skarżąca – że przepis ten ulegał zmianie. Ostatnia nowelizacja została dokonana ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Ustawa nowelizacyjna wchodziła w życie w dwóch różnych terminach. Art. 10 tej ustawy stwierdzał, że wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Ponieważ ogłoszenia dokonano z datą 21 września 2007 r., to należy uznać, że weszła ona w życie 22 października 2007 r., a więc przed wydaniem decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Natomiast niektóre inne przepisy ustawy nowelizacyjnej weszły w życie 1 stycznia 2008 r. Nie dotyczyło to jednak art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Przepis art. 98a ust. 1 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami po nowelizacji dokonanej w/w ustawą z 24 sierpnia 2007 r. stanowi, że "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości". Przepis art. 98a sprzed nowelizacji stanowił natomiast, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie może przekroczyć 50% wskazanej w nim różnicy. W związku z powyższą (co oczywiste, bardzo istotną) zmianą, w/w ustawa nowelizująca dodała do art. 98a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepis ust. 1a o treści: "Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne". Przepis art. 1a wszedł w życie również w dniu 22 października 2007 r., a zatem obowiązywał w chwili wydania przez organ pierwszej instancji decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym chybiony jest zarzut skargi (a wcześniej i odwołania), że ustalając w decyzji wysokość opłaty niesłusznie oparto się na uchwale Rady Miejskiej I. z [...] czerwca 2004 r. Skoro decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna [...] lutego 2007 r., to ustalając opłatę adiacencką stosować należało stawkę wynikającą właśnie z uchwały z dnia [...] czerwca 2004 r. W świetle art. 98a ust. 1a ustawy z 21sierpnia 1997 r. decyduje bowiem dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, a nie dzień, w którym wydano decyzję ustalająca opłatę adiacencką. W/w przepis ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani też jakikolwiek inny przepis tej ustawy, nie uzależniają prawa wójta, burmistrza albo prezydenta do ustalenia opłaty w zależności od przyczyn dla których nastąpił podział nieruchomości. Jedyną przesłanką ustalenia opłaty jest wzrost wartości nieruchomości po dokonaniu podziału. Z akt sprawy wynika, że dokonany podział "ma na celu wydzielenie działek, które mogą stanowić odrębne nieruchomości i umożliwienie realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Inowrocławia zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej I. Nr [...] z dnia [...] marca 1999 r." Wynika to expressis verbis z w/w decyzji Prezydenta Inowrocławia z [...] stycznia 2007 r. W tej sytuacji uznać należało, że nie zachodzi sytuacja określona w art. 98a ust. 2 w/w ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w zw. z art. 95 pkt 7 tej ustawy zakazująca ustalania opłaty adiacenckiej. Tym samym chybione są również zarzuty skargi i w tym zakresie. Zgodnie z art. 146 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Opinia taka w niniejszej sprawie została sporządzona. Jej analiza prowadzi do wniosku, iż spełnia ona wszelkie wymogi określone treścią ustawy z 21 lipca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 149-173c) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Z akt wynika także, że w niniejszej sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem strony skarżącej i rzeczoznawcy majątkowego - autora operatu, który w obecności strony ustosunkował się do uwag strony zawartych w jej piśmie z [...] czerwca 2007 r. W dniu [...] października 2007 r. rzeczoznawca jeszcze dodatkowo ustosunkował się do kolejnych zarzutów strony skarżącej z dnia [...] sierpnia 2007 r. tj. złożonych po rozprawie administracyjnej, a przesłanych mu przez organ. Powyższe było przedmiotem oceny organu. Tym samym zrealizowane zostały zasady zawarte w art. 7 oraz 75 § 1, 77 § 1 i 80 Kpa. Rozstrzygając sprawę organ nie naruszył więc prawa, a w szczególności przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów Kpa. Wydana decyzja spełnia także wszystkie wskazania ustawodawcy zawarte w art. 107 Kpa. W szczególności – wbrew twierdzeniom skarżącej – organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji wskazał dlaczego i w oparciu o jakie przesłanki ustalił opłatę adiacencką, a organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji ustosunkował się także do wszystkich zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.