II SA/Bd 297/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019r. sprawy ze sprzeciwu spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz spółki A kwotę [...] ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku skarżącej M. Sp. z o.o. w B., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu pięciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi wraz z zewnętrzną infrastrukturą techniczną oraz komunikacyjną w obrębie działki na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], położonej w B. u zbiegu ulic: P. i R. . Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka P. S.A. w B. , która podnosząc szereg zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, wniosła o uwzględnienie odwołania i zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż jej treść narusza podstawowe zasady zarówno postępowania administracyjnego, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co powoduje, iż zaskarżona decyzja obarczona jest wadami kwalifikującymi ją do stwierdzenia jej nieważności, a względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, jako że nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając potrzebę wydania w sprawie decyzji kasacyjnej, wskazał na brak oparcia na materiale dowodowym ustalenia organu I instancji, że szerokość frontu działki wynosi 209 m i, że stanowi ją granica terenu inwestycji przylegająca do ul. [...] oznaczona punktami A-B-C, podnosząc zarzut, iż organ I instancji przyjął, że ul. [...] stanowią działki oznaczone nr ewid.[...] i [...], podczas gdy z wypisów z rejestru gruntów i z mapy zasadniczej wynika, że działki te stanowią grunty rolne. W ocenie organu II instancji kwestia ta wymaga wyjaśnienia w sprawie. Ponadto organ odwoławczy zarzucił, że nie może skontrolować ustaleń decyzji organu I instancji dotyczących obsługi komunikacyjnej, gdyż do przekazanych mu akt organu I instancji nie dołączono opinii z 2015 r. - koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji zatwierdzonej przez Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej (ZDMiKP) w B. pismem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], sprostowanym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2015 r., na które to pisma z 2015 r. powołał się w decyzji organ I instancji oraz do których to pism odwołał się ZDMiKP w B. w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], wskazując że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna odbywać się od strony ul. [...] według koncepcji zatwierdzonej ww. pismami. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że warunki zawarte w ww. pismach z 2015 r. nie zostały przeniesione do decyzji organu I instancji oraz, że niezrozumiałym jest odwoływanie się do ustaleń z 2015 r., gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzi z 2018 r. Organ odwoławczy wskazał też, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, na zasady ustalania szerokości frontu działki celem wyznaczenia granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2013 r., Nr 164 poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI") oraz zasady ustalania parametrów nowej zabudowy, o których mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Na powyższą decyzję M. Sp. z o.o. w B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się jej uchylenia. Skarżąca zrzuciła decyzji: l. błąd w ustaleniu charakteru działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], a stanowiących ul. [...] poprzez oparcie ustaleń wyłącznie na wypisie z rejestru gruntów, które to dane nie są źródłem uznania czy dana działka stanowi drogę publiczną, Il. brak ustalenia czy ul. [...] jest droga publiczną poprzez pominięcie prawa miejscowego w postaci uchwały nr [...] Rady M. B. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie pozbawienia niektórych ulic kategorii dróg publicznych oraz zaliczenia niektórych ulic do kategorii dróg powiatowych i gminnych, w związku z art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej powoływanej jak "udp"), III. błędne przyjęcie, iż w ramach przedmiotowego postępowania organ jest uprawniony do skontrolowania ustaleń koncepcji obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji, z jednoczesnym brakiem uzasadnienia co miałoby być przedmiotem tej kontroli i w jakim zakresie taka koncepcja i zmieniające ją postanowienie podlegają weryfikacji, IV. sprzeczne ze stanowiskiem ZDMiKP w B. ustalenia i zakwestionowanie charakteru drogi publicznej w zakresie ul. [...], V. niewystąpienie przez organ do ZDMiKP w B. z wnioskiem o wydanie postanowienia obejmującego koncepcję obsługi komunikacyjnej dla planowanej inwestycji wraz z postanowieniem je zmieniającym. VI. dokonanie sprzecznych ustaleń z prawem miejscowym i znajdującymi się w aktach dokumentami, w zakresie umiejscowienia ul. [...], VII. przedwczesne zarzucenie decyzji wadliwości w zakresie ustaleń na tle spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, VIII. uznanie przez organ naruszenia art. 7 i art. 77 kpc (prawidłowo: kpa tj. ustawa Kodeks postępowania administracyjnego – t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) przez Prezydenta Miasta B. w zakresie braku prawidłowej analizy materiału dowodowego, co w istocie nie było przedmiotem zarzutu SKO w stosunku do ustaleń frontu działki, gdzie decyzja wyraźnie obejmowała analizę zebranego materiału i postanowienia, które je wiązało, a zarzut SKO dotyczył braku wpisania do decyzji warunków wynikających z tegoż postanowienia, IX. wadliwego ustalenia, iż w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest opisanie szczegółowych warunków wynikających z postanowienia obejmującego koncepcję obsługi komunikacji planowanej inwestycji, X. pominięcie okoliczności, iż w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta B. żaden podmiot zainteresowany nie kwestionował statusu ul. [...] jako drogi publicznej oraz okoliczności związanych z wydaną koncepcją obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. W związku z tym, iż w następstwie wniesionego sprzeciwu kontroli Sądu poddana została wydana na postawie art. 138 § 2 kpa decyzja SKO w B. z dnia [...] lutego 2019 r. o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2018 r. i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli przez sąd administracyjny decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"). Przepis ten stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, tj. decyzji uchylającej decyzję wydaną przez organ I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, określanej mianem decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu II instancji została oparta na przesłankach uprawniających do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy objętej sprzeciwem. Decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa, stanowiąc typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądzające o istocie sprawy administracyjnej, nie kształtuje bowiem stosunku materialnoprawnego, lecz stanowi przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 kpa również Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się określone w art. 138 § 2 kpa przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15, art. 138 i art. 136 kpa obowiązku, w pierwszym rzędzie, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że regulacja art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji sprawy w jej całokształcie. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania – jest podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie kumulatywne przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 kpa spójnika "a" oznacza, że do wydania decyzji kasacyjnej konieczne jest stwierdzenie wystąpienia dwóch wymienianych przesłanek, a zatem organ odwoławczy zobligowany jest wykazać, że decyzja organu I instancji zastała wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a także dodatkowo, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Konieczny do wyjaśnienia zakresu sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sytuacji nieprzeprowadzenia w ogóle przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzania go w takim zakresie i taki sposób, że sprawa została niewyjaśniona w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Jednocześnie należy podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niewielkim zakresie, potrzeba przeprowadzenia określonego dowodu i uzupełnienia w niewielkim obszarze postępowania dowodowego, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność rozstrzygnięcia kasacyjnego. Jeżeli zatem zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 kpa, a nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Z powyższego wynika, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy. Ustawodawca w przepisie art. 138 kpa ukształtował bowiem postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszy przepisy postępowania oraz nie przeprowadzi postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając w przypadku zaistnienia potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego z instytucji przewidzianej w art. 136 § 1 kpa, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy brak możliwości wydania decyzji merytorycznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy oparł w gruncie rzeczy na zarzucie niewyjaśnienia i nieustalenia na podstawie materiału dowodowego przez organ I instancji czy działki nr [...] stanowią drogę publiczną - ul. [...] (w aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty – wypis z rejestru gruntów i mamy zasadnicze wskazujące, że działki te stanowią grunty rolne), co uniemożliwiło mu dokonanie weryfikacji poprawności ustaleń organu I instancji w zakresie frontu działki i jego szerokości oraz w efekcie poprawności wyznaczonego obszaru analizy, a także na zarzucie braku dołączenia do przekazanych akt sprawy opinii z 2015 r. - koncepcji obsługi komunikacyjnej inwestycji zatwierdzona przez ZDMiKP w B. pismem z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...], sprostowanym postanowieniem znak: [...] z dnia [...] lipca 2015 r., którego to brak dokumentu stanowi w ocenie organu odwoławczego przeszkodę do skontrolowania ustaleń decyzji organu I instancji dotyczących obsługi komunikacyjnej inwestycji. W ocenie Sądu żaden ze wskazanych zarzutów nie stanowi o zaistnieniu podstaw do wydania w sprawie decyzji kasacyjnej. Rację ma bowiem strona skarżąca, że analiza charakteru dwóch działek co do ich statusu jako drogi nie stanowi o konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, których do wyjaśnień nie może poczynić organ odwoławczy we własnym zakresie, z uwzględnieniem m.in. zapisów art. 1, art. 2 i art. 7 udp oraz zapisów prawa miejscowego w postaci uchwały nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie pozbawienia niektórych ulic kategorii dróg powiatowych lub gminnych oraz zaliczenia niektórych ulic do kategorii dróg powiatowych lub gminnych ([...]). Również sam brak przekazania wraz z aktami sprawy ww. pism z 2015 r. nie stanowi o konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem w żaden sposób, że nie może we własnym zakresie uzupełnić materiału dowodowego w tym zakresie, że byłaby to czynność nadmiernie utrudniona lub powodowała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Należy wyraźnie podkreślić, że treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa powinna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. W sprzeczności z art. 138 § 2 kpa pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji dotknięte jest brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. W sytuacji zatem, gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 kpa, ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W tym zakresie organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie poczynił żadnych ustaleń. Nie wyjaśnił też dlaczego przyjął, że poczynienie ustaleń co charakteru działek nr [...] oraz konieczność uzupełnienia akt sprawy o ww. pisma z 2015 r. stanowi o konieczności wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia, których to wyjaśnień nie można poczynić z uwzględnieniem instytucji przewidzianej w art. 136 kpa. Jednocześnie należy wyraźnie podkreślić, że wyłącznie hipotetyczna możliwość przeprowadzenia błędnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z ewentualną możliwością błędnego wyznaczenia granic obszaru analizy, bez wykazania konkretnych nieprawidłowości w tym zakresie, nie stanowi o wystąpieniu przesłanek z art. 138 § 2 kpa. Należy też podkreślić, że zarzuty dotyczące wadliwości decyzji wynikającej z brakiem zamieszczenia w niej warunków określonych we ww. pismach z 2015 r. oraz z odwoływaniem się w niej do ustaleń z 2015 r., gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy pochodzi z 2018 r., mają charakter materialnoprawny (dotyczą wadliwości merytorycznej decyzji), a nie proceduralny, w związku z czym nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Nie spełnia wymogów do wydania zgodnej z prawem decyzji kasacyjnej także abstrakcyjne odwołanie się do wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych zasad ustalania szerokości frontu działki celem wyznaczenia granic obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia MI oraz zasad ustalania parametrów nowej zabudowy, o których mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia MI. Tylko skonfrontowanie tych zasad z konkretnymi przejętymi w sprawie rozwiązaniami w zakresie wyznaczenia szerokości frontu działki czy parametrów nowej zabudowy może stanowić podstawę do zakwestionowani tych rozwiązań jako niezgodnych z prawem, tego jednak w sprawie również zabrakło. Należy jednak przy tym podkreślić, że w stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – część tekstowa wskazane zostały przyczyny odstępstw od podstawowych sposobów wyznaczania parametrów nowej zabudowy. Mając na uwadze powyższe, w tym przede wszystkim brak wykazania że w sprawie zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, Sąd uznał decyzję SKO za niezgodne z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa. Wobec tego, na podstawie art. 151a § 1 ppsa, Sąd uwzględniając sprzeciw, uchylił decyzję SKO w całości. Wskazania Sądu wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku Sadu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu co do przesłanek zastosowania art. 138 § 2 w zw. z art. 136 kpa oraz weźmie pod uwagę, że zgodna z prawem decyzja kasacyjna może być wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265).