II SA/Bd 301/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Grzęda Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Asesor WSA Ireneusz Fornalik Protokolant Magdalena Flinik po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Urszuli J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2004 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę wjazdu 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2003 r. sygn. [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Na oryginale właściwe podpisy Decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Marii M. pozwolenia na budowę wjazdu do projektowanego garażu pod tarasem budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. S. we W. Powyższą decyzję wydano na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2002 r. oraz aktu notarialnego, z którego wynikało prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Od decyzji I instancji odwołała się pełnomocnik właścicielki sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]) - Urszuli J. zarzucając: nie uwzględnienie faktu, że zapewnienie wjazdu do projektowanego garażu od strony ulicy [...] nie jest możliwe z uwagi na istniejącą nie uwidocznioną na mapach projektowych zabudowę w postaci rampy przy budynku gospodarczym zmniejszającą wolną przestrzeń między tymże budynkiem, a domem mieszkalnym, doprowadzenie w przypadku realizacji inwestycji do naruszenia wymogów ochrony środowiska i interesów właścicielki działki nr [...], bowiem w związku z usytuowaniem podjazdu w projektowanym miejscu nastąpi zabetonowanie dalszej części nieruchomości Marii M., której już aktualna zabudowa (budynek gospodarczy-hurtownia z wybetonowanym przyległym do niej terenem) uniemożliwia wsiąkanie wód opadowych, co przy jednoczesnym usytuowaniu działki nr [...] na niższym poziomie i zlikwidowaniu murku oporowego między działkami spowoduje zwiększony w stosunku do i tak już nadmiernego spływ tych wód z nieruchomości Marii M. na tę działkę, skutkując systematycznym zalewaniem i podmakaniem budynku mieszkalnego Urszuli J, nie uwzględnienie w dokumentacji geodezyjnej i na załączniku mapowym do decyzji faktycznego zagospodarowania działki nr [...] (w tym znajdującego się na niej oczka wodnego) oraz istniejącej zabudowy na sąsiedniej działce, nie dokonanie przed wydaniem decyzji uzgodnień w zakresie ochrony środowiska i ochrony konserwatorskiej, pominięcie faktu, iż utracił moc obowiązujący w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu plan zagospodarowania przestrzennego, co wymagało zastosowania odmiennej procedury. W odwołaniu powołano się nadto na treść zawierającego podobne zarzuty pisma złożonego wcześniej, bo w dniu [...] 2003 r. przez pełnomocnika Urszuli J. w Urzędzie Miasta W. W piśmie z dnia [...] 2003 r. uzupełniającym powyższe odwołanie zarzucono dodatkowo naruszenie przez wydaną w dniu [...] 2003 r. decyzję art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), gdyż rozstrzygnięciem ostatecznym organu nadzoru budowlanego nakazano Marii M. likwidację samowolnie wykonanego oczka wodnego, a w myśl wymienionego przepisu w takim wypadku w stosunku do projektowanego na tej samej działce obiektu budowlanego winna zapaść decyzja odmawiająca udzielenia pozwolenia na jego budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wydał w dniu [...] 2003 r. decyzję nr [...], mocą której uchylił decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2003 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wjazdu do garażu oraz przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 35 ust. 5 prawa budowlanego, a w jej uzasadnieniu jako powód wydania decyzji kasacyjnej wskazano orzeczoną decyzją ostateczną Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] 2000 r. rozbiórkę oczka wodnego wykonanego na działce [...], nie ustosunkowując się do pozostałych podniesionych przez odwołującego się zarzutów. Po przedłożeniu przez Marię M., wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wjazdu do garażu, odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 maja 2003 r. uchylającego decyzję I i II instancji w przedmiocie nakazania rozbiórki oczka wodnego, organ urbanistyki i architektury stosownie do art. 10 § 1 kpa powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W związku z tym w dniu [...] 2003 r. pełnomocnik Urszuli J. skierowała do tego organu pismo, w którym powołała się na aktualność zarzutów i podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w odwołaniu z dnia [...] 2003 r. od decyzji z dnia [...] 2003 r. oraz piśmie z dnia [...] 2003 r. (data wpływu [...] 2003 r.), wnosząc nadto o przeprowadzenie przez organ I instancji dowodu z materiałów prowadzonego przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta W. na wniosek Urszuli J. postępowania wyjaśniającego w sprawie zmiany stanu wody na gruncie przy ul. [...] szkodliwie wpływającej na jej nieruchomość (w tym ze znajdującej się w aktach tego postępowania opinii biegłego sądowego sporządzonej dla potrzeb zawisłego w Prokuraturze Rejonowej we W. postępowania karnego) oraz dowodu ze stanowiska organów ochrony konserwatorskiej zajętego w odniesieniu do sąsiadującego bezpośrednio z działką [...] terenu nieruchomości Urszuli J. w postępowaniu prowadzonym na jej wniosek przez Urząd Miasta W. W wymienionym wyżej piśmie zarzucono nadto nie ustosunkowanie się w projekcie budowlanym do planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia warunków określonych w § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim, powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) oraz zawarto wnioski o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, dokonanie oględzin nieruchomości Marii M. pod kątem lokalizacji zamierzonej inwestycji przy uwzględnieniu okoliczności podniesionych w odwołaniu z dnia [...] 2003 r. i zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia kwestii legalności oczka wodnego znajdującego się na działce [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] 2003 r. sygn. [...] wydaną na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Prezydent Miasta W. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił Marii M. pozwolenia na budowę dojazdu do projektowanego pod tarasem garażu na działce nr [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku z dnia 8 maja 2003 r. uchylającym nakaz likwidacji oczka wodnego ustąpiły negatywne przesłanki określone w art. 35 ust. 5 ustawy prawo budowlane. Poza tym rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie budowlanym przewidują odprowadzanie wód opadowych z podjazdu do studzienki chłonnej, a zatem nie zostały naruszone warunki przewidziane w § 28 i 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690) i nie zachodzą utrudnienia w użytkowaniu działek sąsiednich. Odwołując się od powyższej decyzji pełnomocnik Urszuli J. zarzuciła obrazę art. 7 i 8 kpa poprzez zignorowanie zarzutów i stanowiska w odniesieniu do zagrożenia, jakie dla działki nr [...] pociąga za sobą kolejna inwestycja związana z zabudową i użytkowaniem sąsiedniej nieruchomości nawet w przypadku odprowadzania wód opadowych z projektowanego wjazdu do studzienki chłonnej, które to zagrożenie wyklucza uznanie, iż spełnione zostały wymagania z § 28 i 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto, zdaniem odwołującej się, zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie nie spełniają warunków określonych w art. 107 § 3 kpa, co wynika przede wszystkim z faktu nie ustosunkowania się do kwestii podniesionych w piśmie z lipca 2003 r. Nie rozstrzygnięto poza tym wniosku o zawieszenie postępowania oraz nie przeprowadzono rozprawy i oględzin nieruchomości Marii M. Wojewoda [...] nie uwzględniając odwołania wydał w dniu [...] 2003 r. decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję nr [...] organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że organ I instancji przeprowadził w dniu [...] 2003 r. wizję na terenie nieruchomości przy ul. [...] celem ustalenia zmian stanu wody w gruncie, lecz nie wykazała ona widocznych spływów wód w kierunku działki skarżącej - ustalono, że wody opadowe wsiąkają w grunt. Przyjęte zaś w projekcie rozwiązanie przewiduje odprowadzenie wód opadowych z podjazdu do studzienki chłonnej, co odpowiada § 28 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od tejże decyzji Urszula J. ponowiła zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 § 3 kpa (przez nie odniesienie się w uzasadnieniach decyzji II i I instancji do wszystkich zarzutów), art. 7 kpa (przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - nie uzyskanie stanowiska konserwatora zabytków mimo, iż działka nr [...] położona jest wg skarżącej w strefie ochrony konserwatorskiej, nie dokonanie oględzin nieruchomości pod kątem podniesionych zarzutów i odwołanie się do protokołu z wizji przeprowadzonej przez pracowników organu ochrony środowiska i zarządu gospodarki wodnej dla potrzeb innego postępowania) oraz art. 10 w związku z art. 75 i 80 kpa (poprzez nie uwzględnienie zgłoszonych w trakcie postępowania wniosków dowodowych, co w konsekwencji przekreśliło zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu). Poza tym w ocenie skarżącej doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów art. 47, 48 pkt 2 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), gdyż zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę mimo utraty z dniem [...] 2003 r. mocy obowiązującej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzonego uchwałą [...] nr [...] z [...] 1988 r., co winno skutkować wygaśnięciem decyzji z dnia [...] 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w związku z czym nie doszło do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki nr [...] z wymienionym planem, wymogami ochrony środowiska oraz warunkami zabudowy terenu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz podnosząc, iż postępowanie przed organami I i II instancji wykazało brak negatywnego wpływu rozwiązań projektowych na nieruchomość sąsiednią, inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa budowlanego, a zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wygasają jedynie w razie wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Zasadniczą kwestią podnoszoną przez pełnomocnika Urszuli J. w kierowanych do obydwu organów w toku postępowania pierwszoinstancyjnego i odwoławczego pismach oraz odwołaniach od pozytywnych dla wnioskodawczyni w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę decyzji była sprawa zwiększonego - jej zdaniem - negatywnego oddziaływania na nieruchomość Urszuli J. usytuowanej wyżej działki nr [...] stanowiącej własność Marii M. w razie realizacji na niej zamierzonej inwestycji. Już bowiem dotychczasowy sposób zagospodarowania działki nr [...] uniemożliwiał według niej wsiąkanie w grunt wód opadowych, które spływały na położony niżej dom Urszuli J. powodując jego podmakanie, zaś budowa dojazdu do garażu, skutkująca zabetonowaniem dalszej części terenu, mimo projektowanej studzienki chłonnej, będzie prowadziła do spływania w dół tych wód w większych jeszcze ilościach. Dążąc do wykazania zasadności podnoszonych w tym zakresie zarzutów, pełnomocnik strony wnioskowała o dokonanie wizji w terenie, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wreszcie - o wykorzystanie materiałów innego - prowadzonego w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego we W. postępowania dotyczącego przywrócenia stosunków wodnych na gruncie, w tym m.in. znajdującej się w nich opinii biegłego sądowego. Jednakże kwestii tych nie wyjaśniono i żadnych czynności nie podjęto, ograniczając się do dołączenia do akt administracyjnych protokołu z wizji na nieruchomości Marii M. przeprowadzonej w [...] 2003 r. dla potrzeb sprawy zawisłej w Wydziale Ochrony Środowiska i Rolnictwa UM we W. Nie odniesiono się także bliżej do wskazanego problemu w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2003 r. stwierdzając jedynie, iż rozwiązania techniczne przyjęte w projekcie budowlanym przewidują odprowadzenie wód opadowych z podjazdu do studzienki chłonnej. Organ odwoławczy obligowany do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie również nie odniósł się do zarzutów i wniosków pełnomocnika strony utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu jego decyzji z dnia [...] 2003 r. powtórzone zostało stwierdzenie o zapewnieniu odpływu wód z projektowanej inwestycji przez ujętą w projekcie studzienkę oraz powołano się w nim na wynik wspomnianej wyżej wizji przeprowadzonej przez Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa. Kompletnie zebrany w omawianej sprawie materiał dowodowy byłby pomocny w zajęciu stanowiska przez organ ochrony środowiska, któremu należałoby, zdaniem Sądu, przedłożyć go do zaopiniowania. Brak odniesienia się do zarzutów dotyczących przewidywanego zwiększonego spływu wód na nieruchomość Urszuli J. w razie realizacji dojazdu do garażu, czyni dowolnymi ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o materiał dowodowy niekompletny, nie w pełni rozpatrzony. Pominięta została także całkowicie wymagająca wyjaśnienia i ustosunkowania się kwestia możliwości zapewnienia wjazdu do projektowanego garażu od strony ulicy [...] z uwagi na istniejącą nie uwidocznioną na mapach projektowych zabudowę działki Marii M. w postaci rampy przy budynku gospodarczym zmniejszającej wolną przestrzeń między tymże budynkiem, a domem mieszkalnym. Wprawdzie zarzut w tym zakresie podniesiony został przez pełnomocnika Urszuli J. w odwołaniu od pierwotnej decyzji zatwierdzającej projekt i udzielającej pozwolenia na budowę wjazdu do garażu, lecz aktualność tego zarzutu potwierdzona została wśród innych w piśmie tejże pełnomocnik do Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2003 r. (data wpływu - [...] 2003 r.), jak również do pisma tego nawiązano w odwołaniu od decyzji organu I instancji z dnia [...] 2003 r. Do skargi załączono kserokopie postanowień Ministra Kultury z dnia [...] 2003 r. oraz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] 2004 r., z których wynika, że działka nr [...] stanowiąca własność Urszuli J. położona jest w otoczeniu Parku Miejskiego [...] oraz historycznej willi [...] we W. wpisanych do rejestru zabytków. Nieruchomość, której dotyczy pozwolenie na budowę leży w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [....], na co powoływała się pełnomocnik strony m.in. w piśmie z dnia [...] 2003 r. domagając się uzgodnienia przez Marię M. zamierzenia inwestycyjnego z organem ochrony zabytków. Zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie zajęły stanowiska w tej kwestii w nawiązaniu do utraty z dniem [...] 2003 r. mocy obowiązującej ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organowi administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Niedopełnienie wynikającego z dyspozycji przepisu art. 77 § 1 i art. 80 kpa obowiązku wymagającego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego pozwala na stwierdzenie, iż w postępowaniu odwoławczym i pierwszoinstancyjnym wymieniona zasada nie była respektowana. Nadto zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 2003 r. nie spełniają w zakresie treści ich uzzaadnień określonych w art. 107 § 3 kpa wymogów. Uzasadnienie stanowi integralną część rozstrzygnięcia - dyspozytywnej części decyzji. W myśl wymienionego przepisu na organie ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez strony zarzutów przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności podnoszonych argumentów. Nieadekwatne w stosunku do zakresu zgłaszanych przez pełnomocnika Urszuli J. zarzutów i wniosków uzasadnienia obydwu decyzji w sposób oczywisty, w efekcie nie dokonania wyczerpujących wyjaśnień i ustaleń, nie zawierają tych wszystkich elementów. Z powyższych względów uznając, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...], jak i decyzja organu I instancji dotknięte są tymi samymi uchybieniami przepisom proceduralnym, mogącymi mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Skład orzekający nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia w związku z utratą mocy obowiązującej ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. tj. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w związku z m.in. art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) bowiem to ostatnie unormowanie dotyczy odmiennej sytuacji, a mianowicie wejścia w życie nowego planu zagospodarowania, z którym wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pozostaje w sprzeczności.