II SA/Bd 301/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wiśniewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor WSA Joanna Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi Z. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Bydgoszczy z dnia 14 kwietnia 2025 r. znak: D.RUT.477.35.2025 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Bydgoszczy na rzecz Z. [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. decyzją z dnia [...] stycznia 2025 r. wymierzył [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. ("Skarżąca", "Strona", "Spółka") administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za korzystanie z usługi wodnej polegającej na wprowadzaniu ścieków komunalnych do wód rzeki [...], obręb [...], gmina W., bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W wyniku wniosku Strony z dnia [...] lutego 2025r. postanowieniem z dnia [...] lutego 2025r. odmówiono uzupełnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2025r. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi Spółki w dniu [...] marca 2025r. Pismem z dnia [...] marca 2025 r. (nadanym [...] marca 2025 r.) pełnomocnik wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2025r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ stwierdził, iż Skarżąca została prawidłowo pouczona na podstawie art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a.") o przysługującym jej prawie do wniesienia odwołania w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona na adres Spółki wskazany w KRS w dniu [...] stycznia 2025 r. Zatem bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu [...] stycznia 2025 r. i upłynął z dniem [...] lutego 2025 r. (piątek, dzień powszedni). Odwołanie od decyzji zostało nadane przez pełnomocnika Skarżącej w placówce operatora pocztowego w dniu [...] marca 2025 r. Ze względu na powyższe organ stwierdził, że odwołanie zostało wniesione po upływie 14-dniowego terminu. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając rażące naruszenie: - art. 111 § 2 k.p.a. w zw. z art.129 § 3 k.p.a. przez ich niezastosowanie w sprawie, mimo że Skarżąca wniosła odwołanie w terminie wynikającym z art. 111 § 2 k.p.a.; - art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie mimo braku do tego jakichkolwiek podstaw, gdyż Skarżąca wniosła odwołanie w terminie. W ocenie Strony działała ona w warunkach opisanych w art. 111 § 2 k.p.a., z którego wynika, iż w razie gdy strona domaga się uzupełnienia decyzji, to termin do wniesienia odwołania zaczyna biec dopiero od doręczenia stronie postanowienia w przedmiocie wniosku o uzupełnienie decyzji. Zdaniem Skarżącej, wobec skutecznego wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji i wydania w związku z tym postanowienia o odmowie jej uzupełnienia – termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od dnia [...] marca 2025 r. i upływał z dniem [...] marca 2025 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zaznaczenia jednak wymaga, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzygając daną sprawę, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, co wynika wprost z art. 135 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaznaczyć należy, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. narusza prawo w sposób wskazany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Podkreślić należy, że niedopuszczalność odwołania i uchybienie terminowi wniesienia odwołania są odrębnymi instytucjami proceduralnymi (zob. wyrok NSA w Warszawie z 10 listopada 1998 r., sygn. akt III SA 898/97, LEX nr 35125). Instytucja stwierdzenia wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oznacza, że – po przeprowadzonym badaniu – organ odwoławczy ustalił, iż odwołanie wpłynęło po upływie terminu ustawowego (określonego w art. 129 § 2 k.p.a. lub w przepisach szczególnych – art. 129 § 3 k.p.a.). Terminy wnoszenia odwołania są terminami ustawowymi, a więc nie mogą być przedłużane ani skracane przez organ administracji publicznej, których upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Jeżeli zatem wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 2), to organ odwoławczy jest obowiązany wydać postanowienie o uchybieniu terminowi wniesienia odwołania. Stosownie zaś do art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Jak natomiast stanowi art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Zgodnie z § 1b tego artykułu, uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Jednocześnie art. 111 § 2 k.p.a. przewiduje, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. W sprawie nie jest sporne, że decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. z [...] stycznia 2025r. została doręczona stronie skarżącej w dniu [...] stycznia 2025 r. Z akt sprawy wynika zarazem, że Skarżąca w dniu [...] lutego 2025 r. nadała w urzędzie pocztowym wniosek o uzupełnienie ww. decyzji organu I instancji. Wniosek ten został zatem złożony z zachowaniem 14-dniowego terminu wskazanego w art. 111 § 1 k.p.a. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku, postanowieniem z [...] lutego 2025 r., o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., odmówił Skarżącej uzupełnienia własnej decyzji z [...] stycznia 2025 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że w sprawie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 111 § 2 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące jest stanowisko, wedle którego, zgłoszenie żądania uzupełnienia decyzji przesuwa początek liczenia terminu wniesienia odwołania na dzień doręczenia stronie odpowiedzi (orzeczenia uzupełniającego albo postanowienia o odmowie uzupełnienia – art. 111 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. akt wydany w wyniku rozpoznania takiego żądania powinien zawierać nowe pouczenie o terminie wniesienia odwołania od decyzji objętej żądaniem, uwzględniające treść art. 111 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 22 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002/1, poz. 23). Równocześnie jednak zastrzega się, że przewidziane w art. 111 § 2 k.p.a. przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji następuje tylko wówczas, gdy żądanie uzupełnienia decyzji zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 111 § 1 k.p.a., tj. w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji (zob. wyrok NSA z 20 października 2015 r., sygn. akt II OSK 1222/15, LEX nr 2002638). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ I instancji właściwie odkodował intencje strony i zasadnie orzekł w trybie art. 111 § 1b k.p.a. o odmowie uzupełnienia własnej decyzji. Istotne jest jedynie to, że stosując ten przepis i wydając postanowienie, w którym odmówił uzupełnienia wydanego wcześniej rozstrzygnięcia merytorycznego, organ spowodował powstanie skutków przewidzianych w art. 111 § 2 k.p.a., tj. ponownego biegu 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] stycznia 2025 r. Skutek ten powstaje z mocy samego prawa i nie niweczy go nawet zaniedbanie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I., który w rzeczonym postanowieniu nie zamieścił stosownego pouczenia o nowym terminie na złożenie odwołania. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że ww. postanowienie doręczono Skarżącej w dniu [...] marca 2025 r. i to od tej daty należało liczyć bieg 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o czym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, wniesienie przez Skarżącą za pośrednictwem publicznego operatora pocztowego w dniu [...] marca 2025 r. odwołania od decyzji z [...] stycznia 2025 r., należy uznać za dokonane z zachowaniem ustawowego terminu. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. należy uznać za wadliwe, albowiem organ odwoławczy pominął fakt wydania w sprawie przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I. postanowienia z [...] lutego 2025 r. Wydanie ww. postanowienia spowodowało tymczasem ponowny bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w I., co uszło uwadze Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B.. Ponownie dokonując wstępnej kontroli odwołania wniesionego od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w B. – związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu – zobowiązany będzie zatem raz jeszcze dokonać weryfikacji zachowania warunków formalnych wniesionego środka zaskarżenia, a w przypadku pozytywnego wyniku takiego sprawdzenia, merytorycznie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, zgodnie z zasadą dwuinstacyjności. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata skarbowa w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł.