II SA/Bd 302/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] [...] S.A. w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. B. z [...] października 2018 r. nr [...] 2. zasądza od Wojewody na rzecz [...] [...] S.A. w W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta na podstawie art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 t.j. ze zm., dalej powoływana jako P.b.), art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 t.j. ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 995 t.j.) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wieżowej stacji bazowej nr [...] wraz z przyłączem energetycznym przy ul. E. G. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że po przeanalizowaniu projektu budowlanego postanowieniem z [...].04.2018 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji. W uzupełnieniu dokumentacji z [...].10.2018 r. nie wykazano spełnienia wymogów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ł.-P.", tj. nie zaprojektowano stacji bazowej na terenach, na których ww. plan dopuszcza lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej (§ 16 pkt 12, § 30 pkt 12, §44 pkt 12, § 87 pkt 12). Przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej została zaprojektowana w obszarze 30KDWu ww. planu o przeznaczeniu - tereny dróg wewnętrznych (uzupełniających). Realizacja wieży stalowej w liniach rozgraniczających drogi 30KDWu wraz z jej przewidywanym wygrodzeniem może uniemożliwić realizację docelowego układu drogowego ul. G. Koncepcja projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zakłada budowę ul. G. Na obecnym etapie prac projektowych nie jest jeszcze sprecyzowana dokładna szerokość drogi w liniach rozgraniczających. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. S.A. w W. zarzucając jej naruszenie: 1. art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7.05.2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 j.t.) poprzez błędne wywiedzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ: - stacji bazowej nie zaprojektowano na terenie przeznaczonym do tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy określenie w miejscowym planie miejsc, w których dopuszcza się lokalizację stacji bazowej, nie może powodować automatycznego zakazu lokalizacji tej infrastruktury w innym miejscu; - realizacja inwestycji może uniemożliwić realizację docelowego układu drogowego, podczas gdy miejscowy plan nie ujawnia w żaden sposób ograniczeń związanych z realizacją owego układu drogowego, nadto miejscowy plan jednoznacznie dopuszcza lokalizowanie nowej infrastruktury technicznej niezwiązanej z budowlą drogową; 2. art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez stwierdzenie, że inwestor nie spełnił wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza wznoszenie stacji bazowych w innych miejscach niż lokalizacja wskazana przez inwestora, podczas gdy ani zapisy miejscowego planu nie uniemożliwiają lokalizacji przedmiotowej inwestycji, ani fakt wskazania obszarów, gdzie dopuszcza się wybudowanie stacji bazowej, nie może przesądzać o niedopuszczalności lokalizacji takiej inwestycji w innym miejscu; 3. art. 35 ust. 3 P.b. poprzez ustalenie, że inwestor nie spełnił wymogów wezwania do uzupełnienia braków z [...].04.2018 r. w sytuacji, gdy inwestor w odpowiedzi wskazał na jednoznaczne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczające lokalizację w pasie drogowym nowych urządzeń infrastruktury technicznej; 4. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji w zakresie umożliwiającym poznanie argumentacji co do przyczyn odrzucenia argumentacji inwestora w zakresie zgodności inwestycji z miejscowym planem oraz subsumcji i zastosowania przepisów prowadzących do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z powyższym odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że dla terenu obejmującego przedmiotową inwestycję obowiązuje Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. – P. w B. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2005 r., nr [...], poz. [...]) – dalej określany jako m.p.z.p. Planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem 30 KDW. Zgodnie z m.p.z.p. w przedmiocie zasady obsługi w zakresie telekomunikacji: "dopuszcza się lokalizację stacji bazowych telefonii komórkowej" (tak: § 16 pkt 12, § 30 pkt 12, § 44 pkt 12 i § 87 pkt 12 m.p.z.p.). Z kolei jednak w § 91 m.p.z.p. wskazano, że: "W odniesieniu do wszystkich terenów komunikacji drogowej, oznaczonych w planie symbolami literowymi KD i KDW, stosuje się ogólne ustalenia przeznaczone dla tych terenów, o ile ich nie zmieniają lub nie uzupełniają szczegółowe ustalenia planu." Zgodnie z § 100 m.p.z.p.: "Na terenach, o których mowa w § 91, obowiązują następujące szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu - obowiązuje zakaz lokalizacji budynków niezwiązanych z utrzymaniem i obsługą ruchu drogowego lub sieci uzbrojenia terenu (...)." W ocenie organu zakwestionowane uregulowania wynikające z m.p.z.p. nie naruszają dyspozycji przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis art. 46 ust. 1 cyt. ustawy stanowi bowiem, że plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Treść przywołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że plan nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że nie może on wprowadzać ograniczeń czy to w zakresie lokalizacji (czyli do określonego terenu), czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją umożliwia lokalizowanie stacji bazowych telefonii komórkowej, z wyłączeniem obszarów oznaczonych symbolem KDW, na którym, zgodnie z § 100, obowiązuje zakaz lokalizacji budynków niezwiązanych z utrzymaniem i obsługą ruchu drogowego lub sieci uzbrojenia terenu. Jak wynika z powyższych ustaleń, m.p.z.p. nakłada ograniczenia inwestycyjne z zakresu budowy urządzeń telekomunikacyjnych dla obszaru oznaczonego KDW, w granicach którego została zaplanowana przedmiotowa inwestycja. W związku z powyższym, dla przedmiotowej inwestycji nie może być udzielone pozwolenie na budowę bez uprzedniego jej zaplanowania w obszarze pozwalającym na sytuowanie infrastruktury telekomunikacyjnej. Skargę na powyższą decyzję złożyła T. S.A. w W. zarzucając jej naruszenie: 1. § 100 Uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] września 2005r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł.-P. w B. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z błędną wykładnią przepisu art. 3 pkt 2 P.b. i stwierdzenie, że powyższy przepis miejscowego planu zakazuje lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na obszarach oznaczonych symbolem KDW, podczas gdy planowana inwestycja nie stanowi w rozumieniu prawa budowlanego budynku; 2. niezastosowanie § 92 ust. 2 § 93 ust. 2 § 101 pkt 4 m.p.z.p. i stwierdzenie, że inwestycja nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy powyższe przepisy prawa miejscowego umożliwiają umiejscowienie na odnośnym terenie planowanej przez inwestora infrastruktury; 3. art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez błędne wywiedzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ponieważ: - stację bazową zaprojektowano na terenie, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji tego rodzaju inwestycji, podczas gdy zgodnie z powyżej wskazanym przepisem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej; - stacji bazowej nie zaprojektowano na terenie przeznaczonym do tego w m.p.z.p., podczas gdy określenie w miejscowym planie miejsc, w których dopuszcza się lokalizację stacji bazowej, nie może powodować automatycznego zakazu lokalizacji tej infrastruktury w innym miejscu; - realizacja inwestycji może uniemożliwić realizację docelowego układu drogowego, podczas gdy miejscowy plan nie ujawnia w żaden sposób ograniczeń związanych z realizacją owego układu drogowego, nadto miejscowy plan jednoznacznie dopuszcza lokalizowanie nowej infrastruktury technicznej niezwiązanej z budowlą drogową; 4. art. 6 i art. 7 K.p.a. na skutek braku działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ewentualnego zastosowania w niniejszej sprawie przepisów art. 46 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 cyt. ustawy: "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Stosownie do art. 75 ust. 1, "Przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy". Zatem nie ulega wątpliwości to, że skoro przedmiotowy m.p.z.p. pochodzi z 2005 r., mają do niego zastosowanie regulacje zawarte w art. 46 ust. 1. Wskazać jednak trzeba, że z uwagi na treść m.p.z.p. przepis ten nie będzie miał zastosowania w analizowanej sprawie, a to z tego powodu, że z jego treści wynika, iż dopuszcza on lokalizowanie stacji bazowej telefonii komórkowej (vide § 16 pkt 12, § 30 pkt 12, § 44 pkt 12 i § 87 pkt 12). Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 46 ust. 2 nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów lub ograniczeń (wyrok NSA z 18.04.2019 r., II OSK 1508/17, LEX nr 2675851). Zatem, skoro m.p.z.p. przewidywał możliwość lokalizowania stacji bazowej telefonii komórkowej, to odwoływanie się do treści art. 46 ust. 1 było niezasadne. Przede wszystkim jednak należy podzielić zarzuty skarżącej dotyczące błędnej interpretacji zapisów m.p.z.p. dokonanej przez organy. W tym zakresie stwierdzić trzeba, że nieprawidłowo organ odwołał się do § 100 m.p.z.p., z którego wynika, że na analizowanym terenie "obowiązuje zakaz lokalizacji budynków niezwiązanych z utrzymaniem i obsługą ruchu drogowego lub sieci uzbrojenia terenu; dopuszcza się lokalizację elementów małej architektury w tym wiaty przystankowe, reklamy, itp." Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga to, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest budynkiem w rozumieniu przepisów P.b. (art. 3 pkt 2), stanowi natomiast, stosownie do art. 3 pkt 3 P.b., budowlę (wolno stojący maszt antenowy). W niniejszej sprawie winien mieć natomiast zastosowanie § 93 pkt 2 m.p.z.p., zgodnie z którym "tereny w liniach rozgraniczających dróg przeznaczone są do ruchu i postoju pojazdów, ruchu pieszych, ścieżek rowerowych oraz lokalizacji budynków i budowli infrastruktury technicznej". Z kolei w myśl § 92 pkt 2 m.p.z.p., "dla terenów komunikacji drogowej ustala się przeznaczenie uzupełniające - dopuszcza się utrzymanie w pasach drogowych istniejących i lokalizację nowych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z budowlą drogową". Także § 101 pkt 4 m.p.z.p. stwierdza, że "na terenach, o których mowa w § 91, obowiązują następujące zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej: dopuszcza się zachowanie, remonty i rozbudowę istniejących oraz realizację nowych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z obsługą techniczną drogi, na warunkach zarządcy drogi w porozumieniu z gestorami sieci". Tymczasem z punktu widzenia norm Prawa budowlanego, jak wskazano wcześniej, wolnostojąca wieża telefonii komórkowej jest budowlą. Jako obiekt realizowany w ramach rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest także elementem sieci telekomunikacyjnej i elementem infrastruktury technicznej (tak słusznie wyrok NSA z 18.04.2019 r., II OSK 1508/17, LEX nr 2675851). Tym samym mają w stosunku do niej zastosowanie cyt. wyżej zapisy m.p.z.p., których treść została całkowicie pominięta przez organy w związku z błędnym uznaniem planowanej inwestycji za budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 P.b. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., na który powoływały się organy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...). Dokonując takiej oceny w przedmiotowej sprawie organy dopuściły się naruszenia art. 100 m.p.z.p. poprzez jego zastosowanie oraz § 92 pkt 2, § 93 pkt 2 i § 100 pkt 4 m.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie. Skutkiem tego było niewątpliwie również naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.) orzeczono jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organy odniosą się do treści § 92 pkt 2, § 93 pkt 2 i § 100 pkt 4 m.p.z.p. biorąc pod uwagę okoliczność, że planowana inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. oraz jest elementem infrastruktury technicznej. Ponadto organy ocenią przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę spełnienie przez projekt budowlany pozostałych zapisów art. 35 ust. 1 P.b., w szczególności biorąc pod uwagę regulacje zawarte w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1804) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.