II SA/Bd 303/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi Pawła C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na złagodzenie skutków suszy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 303/07 UZASADNIENIE Z upoważnienia Wójta Gminy R. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] postanowił nie przyznawać pomocy w postaci jednorazowego zasiłku celowego w ramach programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy w wysokości 1000 zł dla rolnika lub rodziny rolniczej prowadzących gospodarstwo rolne o powierzchni powyższej 5 ha użytków rolnych. W uzasadnieniu decyzji wskazano na treść obowiązujących w tym zakresie przepisów i wskazano, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania wnioskodawcy pomocy ponieważ ani skarżący ani inna osoba w rodzinie rolniczej nie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, który podlega temu ubezpieczeniu z mocy ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., po rozpoznaniu odwołania Pawła C., decyzją z dnia [...] 2007 r. utrzymało wskazaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazano na ustawowe przesłanki decydujące o przyznaniu pomocy. Na podstawie zaświadczenia nr [...] z dnia [..] 2006 r. wystawionego przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny Placówka Terenowa w G. stwierdzono, że Paweł C. od [...] 2006 r. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, natomiast od 1 października 2006 r. podlega ubezpieczeniu w ograniczonym zakresie wypadkowym, chorobowym na wniosek. W tej sytuacji nie zostało spełnione jedno z kryteriów warunkujących przyznanie pomocy w związku z wystąpieniem suszy, zgodnie z którym pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu z mocy ustawy. Brak spełnienia tego kryterium uniemożliwia przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego w związku z suszą z 2006 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Paweł C. złożył skargę na powyższą decyzję. W skardze nadmienił, że jest właścicielem gospodarstwa i prowadzi działalność rolniczą związana z uprawą roli. Podniósł, że jest studentem studiów niestacjonarnych U w O. i od drugiego roku życia nie ma ojca, który zmarł. W związku z tym przysługuje mu ulga w formie zwolnienia z płatności tegoż ubezpieczenia. Podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w zakresie ograniczonym wypadkowym podjętym na własne żądanie. Straty w jego gospodarstwie sięgnęły powyżej 30 %. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie wskazując, że zarzuty podniesione w skardze są powtórzeniem zarzutów odwołania i sprowadzają się w swej istocie do kwestionowania obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za uzasadnioną wobec naruszenia szeregu przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Strony należy wyczerpująco informować o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz należy im udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Zapewnieniu realizacji tych zasad służy kolejna zasada ogólna – zapewniania stronie udziału w każdym stadium postępowania. Przed wydaniem decyzji należy umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Realizacja tej zasady ma szczególne znaczenie w postępowaniu przed organem I instancji albowiem głównie w tym postępowaniu gromadzone są dowody. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu złożenia powyższego oświadczenia. W rozpatrywanej sprawie nie zrealizowano tych zasad. Materiał dowodowy w postępowaniu przed organem I instancji składa się z protokołu i zaświadczenia Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Zapoznanie skarżącego z tymi informacjami pozwoliłoby być może na wyjaśnienie nasuwających się w sprawie wątpliwości podnoszonych dopiero w skardze, a do których należało się ustosunkować w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ustosunkowanie się do twierdzeń skarżącego winno nastąpić w uzasadnieniu decyzji albowiem służy ono indywidualnej akceptacji decyzji. Uzasadnienie decyzji musi być przekonywujące i wszechstronnie ustosunkowujące się do wszystkich zarzutów. Zarzuty te zostały podniesione dopiero przed Sądem, a ponieważ strona nie uczestniczyła czynnie w postępowaniu przed organem I instancji (przyczyna wznowieniowa) wskutek naruszenia przez organ art. 10 K.p.a., musi to skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz. U. Nr 155, poz. 1109) jest regulacją szczególną w stosunku do ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593; ze zm.). Warunki udzielania pomocy określa § 2 cytowanego rozporządzenia. Wskazuje się, że pomocy udziela się "rodzinie rolniczej". Akta sprawy sugerują, że skarżący jest kawalerem. Okoliczności tej nie ustalono w sposób jednoznaczny. W myśl art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej rodzina to "osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące". Jednakże trzymanie się tylko i wyłącznie wykładni gramatycznej prowadziłoby do wniosku, że kawaler, wdowiec, osoba rozwiedzona itp. nie są objęci programem pomocy. Taki wniosek byłby jednak nieuzasadnioną dyskryminacją osób nie tworzących rodziny, a których dotknęła klęska suszy. W tej sytuacji należy dać prymat wykładni celowościowej i uznać, że pomoc przysługuje także osobom samotnym, a wniosek ten wspiera treść art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, który wskazuje, że zasiłek celowy może być przyznawany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Dalszymi warunkami udzielenia pomocy w celu złagodzenia skutków suszy jest to, że co najmniej jedna osoba w tej rodzinie jest rolnikiem - w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznych rolników, który - podlega ubezpieczeniu z mocy ustawy. W rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) przez rolnika rozumie się pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkująca i prowadząca na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Skarżący, w skardze podaje, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego i prowadzi to gospodarstwo na własny rachunek, co wskazuje, że ten warunek ("bycia rolnikiem") zawarty w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników został spełniony. W ubezpieczeniu społecznym rolników wyodrębnia się: 1. ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie, 2. ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W stosunku do obu rodzajów ubezpieczeń ustawa przewiduje ubezpieczenie z mocy ustawy i na wniosek. Ubezpieczeniu wypadkowemu, chorobowemu i macierzyńskiemu podlega z mocy ustawy rolnik, jeżeli nie podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub nie ma ustalonego prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Ubezpieczenia emerytalno-rentowego nie stosuje się do osoby, która podlega innemu ubezpieczeniu społecznemu lub ma ustalone prawo do emerytury lub renty lub ma ustalone prawo do świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Definicję "ustalonego prawa do emerytury lub renty" podaje art. 6 pkt 10c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25). W myśl tego przepisu, przez ustalone prawo do emerytury lub renty rozumie się ustalone prawo do emerytury lub renty z ubezpieczenia albo ustalone prawo do emerytury lub renty na podstawie przepisów emerytalnych lub innych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym, a także ustalone prawo do zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, przyznanego na podstawie przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oraz świadczenia o charakterze rentowym z instytucji zagranicznej. Skarżący podaje, że ma rentę po ojcu. W toku dalszego postępowania należy ustalić charakter i podstawy prawne pobieranej przez niego renty i ocenić, czy mieszczą się one w definicji "ustalonego prawa do emerytury lub renty". Skarżący podaje, że podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, ale jest zwolniony z płacenia składek. Okoliczność tę należy wyjaśnić. Rozporządzenie mówi bowiem o podleganiu ubezpieczeniu z mocy ustawy, a nie o podleganiu ubezpieczeniu i płaceniu składek. Inną okolicznością bowiem jest podleganie ubezpieczeniu z mocy ustawy a inną zwolnienie z opłacania składek (jeżeli w ogóle taka instytucja istnieje). Przykładowo, pobieranie renty inwalidy wojennego nie wyłącza rolnika z ubezpieczenia emerytalno-rentowego (uchwała Sądu Najwyższego z 16.06.1992 r. II UZP 4/92, OSNC 1993 nr 1-2, poz. 11). Postępowanie administracyjne musi być wszechstronne. Organy administracji muszą wykazywać w stosunku do interesantów niezbędną życzliwość, mając na uwadze konieczność realizowania wszystkich zasad ogólnych procedury administracyjnej. W powyższej sprawie decyzje wydano bez jakiekolwiek udziału w postępowaniu strony zainteresowanej. Nie odpowiada to warunkom demokratycznego państwa prawa i nie może spotkać się z aprobatą sądu. Uzasadnia to, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.