II SA/Bd 304/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA: Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA: Wojciech Jarzembski Asesor WSA: Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 6 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Romualda H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych oddala skargę W dniu [...] 2005 r. Romuald H. zgłosił Starostwu Powiatowemu w S. zamiar wykonania na nieruchomości położonej w N. (nr działki [...]) robót budowlanych polegających na rekonstrukcji i odbudowie kojców dla macior, prosiąt, warchlaków i tuczników, wymianie rusztów, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, naprawie wentylacji, naprawie kanalizacji, remoncie instalacji grzewczej i elektrycznej, robotach tynkarskich, posadzkarskich i malarskich oraz na rozbiórce elementów budynku chlewni takich jak: podsufitka, pokrycie dachowe, elementy ścian zewnętrznych i wewnętrznych – wykonanych z płyt azbestowo – cementowych płaskich i falistych. Zgłaszający oświadczył, że powyższe roboty nie będą naruszały elementów konstrukcyjnych budynków chlewni i ich architektury. Po przeprowadzeniu w dniu [...] 2005 r. kontroli zgłoszonych robót Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] 2005 r. nakazał Bożenie i Romualdowi H. zaniechanie dalszych robót budowlanych polegających na przebudowie obiektów inwentarskich w miejscowości N., gmina W. (działka nr [...]). Odwołując się od tej decyzji Romuald i Bożena H. podnieśli, że roboty budowlane były prowadzone w 3 z 6 obiektów znajdujących się na działce nr [...] na podstawie stosownego zgłoszenia. Obiekty te od początku swojego istnienia były obiektami inwentarskimi przeznaczonymi do produkcji zwierzęcej, przystosowanymi do produkcji bezściółkowej. Technologia odbioru i przechowywania gnojownicy spełnia standardy i normatywy w zakresie ochrony środowiska – zarówno obowiązujące w momencie budowy obiektów, jak też aktualnie. Obecne prace remontowe są prowadzone w zakresie utrzymania istniejącej substancji budowlanej w należytym stanie technicznym i technologicznym. Zdaniem skarżących rozbiórka kojców i zastępowanie ich nowymi nie narusza przepisów art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, gdyż kojce – niezależnie od ich konstrukcji – nie stanowią konstrukcji budynku, lecz wyposażenie technologiczne. Skarżący zwrócili też uwagę, że wstrzymano prace budowlane we wszystkich sześciu obiektach, kiedy faktycznie wykonywane są one tylko w trzech. W wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (zwany dalej "Inspektorem Wojewódzkim") decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Inspektor Wojewódzki ustalił, że realizowane przez inwestora roboty budowlane wykraczają poza zakres prac określonych w zgłoszeniu z dnia [...] 2005 r. W trzech z sześciu znajdujących się na działce nr [...] budynkach inwentarskich inwestor wykonuje bowiem roboty budowlane polegające na ich przebudowie. W ramach tej przebudowy inwestor najpierw rozebrał całe ściany zewnętrzne, w tym mur z czerwonej cegły, pozostawiając jedynie konstrukcję stalową. Nie zostały zatem – tak jak zawarto w zgłoszeniu – rozebrane jedynie elementy zawierające azbest. Następnie skarżący odbudował rozebrane wcześniej ściany zewnętrzne z otworami okiennymi i nadprożami, przy czym otwory okienne zostały zlokalizowane w innym miejscu i są innej niż poprzednio wielkości. Również wewnątrz budynków dokonano przebudowy, a nie jedynie rekonstrukcji kojców dla zwierząt tzn. rozebrano stalowe kojce i przystąpiono do budowy wewnętrznych ścian żelbetowo – murowanych, na których mają się opierać ruszty na legowiska dla zwierząt. Ściany te dzielą jednocześnie obiekt na odrębne pomieszczenia. Organ, odwołując się do protokołu rozprawy z dnia 4 listopada 2005 r. stwierdził, że skarżący dokonuje przebudowy obiektów budowlanych dla potrzeb hodowli trzody chlewnej metodą bezściółkową. Tymczasem działka, na której usytuowane są przedmiotowe obiekty, leży na terenie [...] Parku Krajobrazowego. W obrębie Parku obowiązuje zakaz prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową, co wynika z § 5 pkt 10 rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 2005r. (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Inspektor Wojewódzki wskazał również na zeznania świadków, z których wynika, że przedmiotowe obiekty w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia były wykorzystywane dla hodowli krów metodą bezściółkową, jednakże jedynie przez okres 3 lat. Następnie wykorzystywano je dla hodowli owiec i indyków. Zdaniem organu fakty te nie stanowią podstawy dla obecnie realizowanej przebudowy obiektów na potrzeby chowu trzody chlewnej metodą bezściółkową. Taka inwestycja wymagała wcześniejszego uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w związku ze zmianą warunków higieniczno – sanitarnych dotyczących gnojowicy, a następnie pozwolenia na budowę. W opinii Inspektora Wojewódzkiego organ I instancji nie miał w takiej sytuacji możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z uwagi na niezgodność inwestycji z prawem, tj. z ww. rozporządzeniem z dnia 12 września 2005 r. Słusznie w tej sytuacji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] 2005 r. nakazano Bożenie i Romualdowi H. zaniechanie dalszych robót budowlanych, pouczając ich jednocześnie o możliwości kontynuowania robót po spełnieniu określonych w takim przypadku wymagań. Inspektor Wojewódzki uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 29 i 30 Prawa budowlanego wskazując, że na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego można zgłosić jedynie remont obiektu budowlanego, a nie jego odbudowę przy przebudowę. Organ przytaczając definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego stwierdził, że tylko remont jest zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, roboty przekraczające zakres remontu wymagają natomiast pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutu, iż prace zostały wstrzymane we wszystkich obiektach, pomimo faktycznego ich wykonywania jedynie w połowie z nich, Inspektor Wojewódzki uznał takie rozwiązanie za zasadne ze względu na fakt, iż zgłoszenie z dnia 8 marca 2005 r. obejmowało wszystkie budynki. Nadto z oświadczenia inwestora na rozprawie administracyjnej w dniu [...] 2005 r. wynika, że dokonuje on rozbudowy obiektów dla potrzeb hodowli trzody chlewnej metodą bezściółkową, a tego typu inwestycja wymaga pozwolenia na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Romuald H. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił, że prowadzone roboty budowlane nie przekroczyły zakresu zgłoszenia z dnia [...] 2005 r., co do którego nie zgłoszono sprzeciwu, i mieszczą się w definicji "remontu" określonej w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Skarżący stwierdził, że zgodnie ze sztuką budowlaną chcąc zrealizować zamiar wymiany elementów z płyt azbestowo – cementowych oraz wymianę okien należy bezspornie dokonać rozbiórki także części ścian z cegły ceramicznej, zabezpieczyć antykorozyjnie konstrukcyjne elementy metalowe oraz naprawić nadproża i dokonać odbudowy elementów wcześniej rozebranych, z zastosowaniem innym materiałów - jak to dopuszcza definicja remontu. Według skarżącego dla prawidłowej oceny konieczności wykonania określonych robót należy zapoznać się z zastosowaniem płyt azbestowo – cementowych oraz nowoczesnych technologii zastosowanych podczas prowadzonych prac remontowych. Na tej podstawie można właściwie ocenić zakres robót oraz technologię prowadzonego remontu. Tymczasem żaden z organów nie dokonał jakiejkolwiek analizy tego zagadnienia, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że prowadzone prace są przebudową i odbudową obiektów inwentarskich. Zdaniem skarżącego wykonywane roboty remontowe polegały na przywróceniu stanu pierwotnego budynków inwentarskich w zakresie funkcji i przeznaczenia obiektów do hodowli trzody chlewnej. Wykonane roboty polegające na rozbiórce i budowaniu nowych ścianek nie prowadzą do budowy nowych pomieszczeń, a tylko wydzielenia stanowisk technologicznych zgodnie z potrzebami procesu hodowli trzody. Zastąpienie kojców stalowych kojcami o innej konstrukcji, z innych materiałów jest jedynie zmianą wyposażenia w boksy technologiczne dostosowane do obecnych standardów jakościowych dobrostanu zwierząt. Według skarżącego organy administracji błędnie powołały się na zakaz prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową. Remontowane obiekty od początku funkcjonowały jako bezściółkowe, a tymczasem wspomniany zakaz został wprowadzony dopiero rozporządzeniem z dnia 12 września 2005 r. Powoływanie się na to rozporządzenie oznaczało by zatem, że prawo działa wstecz. W odpowiedzi na skargę Inspektor Wojewódzki wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ponadto, odnosząc się do zarzutu wstecznego stosowania prawa tj. rozporządzenia Wojewody z dnia [...] 2005 r. organ stwierdził, że orzekając brał pod uwagę stan prawny na dzień popełnienia samowoli budowlanej, a samowola została stwierdzona w trakcie kontroli w dniu [...] 2005 r., czyli już w czasie obowiązywania ww. rozporządzenia. Na rozprawie Romuald H. wyjaśnił, że skargę (w której nagłówku wymieniono także Barbarę H.) podpisał jedynie we własnym imieniu. Zwrócił uwagę, iż w toku postępowania administracyjnego świadek Albin W. oświadczył, iż po roku 1990 w przedmiotowych budynkach były hodowane świnie. Okoliczność hodowli metodą bezściółkową potwierdza także w swoim oświadczeniu lekarz weterynarii. Ponadto roboty remontowe zostały rozpoczęte [...] 2005 r. tj. przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody z dnia [...] 2005 r. Pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Istotą sporu pomiędzy stronami jest ocena, czy prowadzone przez skarżącego roboty budowlane miały charakter remontu czy też przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. "Przebudową" jest natomiast wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego zgodnie z prawem ustaliły, że skarżący pomimo zgłoszenia remontu, w istocie prowadził przebudowę budynków inwentarskich w N. Jak z wynika z cytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego z remontem mamy do czynienia wtedy, jeżeli wskutek prowadzonych robót budowlanych następuje jedynie odtworzenie stanu pierwotnego (chociażby przy użyciu innych niż pierwotnie materiałów). Jeżeli natomiast w wyniku robót budowlanych dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego – nie mamy już do czynienia z remontem, ale z przebudową. Niewątpliwie zmianą parametrów użytkowych i technicznych jest likwidacja chociażby części otworów okiennych, zmiana ich wielkości i usytuowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 175/97, opubl. w elektronicznym Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 47177). Ustalenie organów w tym zakresie ma oparcie w treści protokołu kontroli z dnia 4 października 2005 r. oraz dołączonej do niego dokumentacji fotograficznej (k. 7 akt administracyjnych organu I instancji). Chociażby w związku z tą okolicznością (której skarżący nie zaprzecza), możliwe jest stwierdzenie, że doszło nie tyle do "remontu" ile do "przebudowy" budynków inwentarskich. Chybiona jest argumentacja skarżącego dotycząca prac związanych z elementami z płyt azbestowo – cementowych. W skardze do Sądu skarżący podnosi, że w toku prowadzonych prac budowlanych realizował zamiar wymiany elementów z płyt azbestowo – cementowych, czemu zgodnie ze sztuką budowlaną musiała towarzyszyć rozbiórka także części ścian z cegły ceramicznej i następnie odtworzenie tych elementów ścian z innych materiałów. Tymczasem w zgłoszeniu remontu skarżący deklarował nie wymianę, ale rozbiórkę elementów z płyt azbestowo - cementowych. Słusznie przy tym w zaskarżonej decyzji zwrócono uwagę, że skarżący nie tyle usunął ze ścian zewnętrznych ww. płyty, ale usunął całe ściany zewnętrzne (tj. także elementy z cegły ceramicznej), pozostawiając jedynie konstrukcję stalową, a następnie odbudował ściany. Niewątpliwie zatem zakres prac w tym przedmiocie w był szerszy niż deklarowany w zgłoszeniu z dnia [...] 2005 r. Zdaniem Sądu nie można również podzielić argumentacji skarżącego, iż prace prowadzone wewnątrz budynków były jedynie przywróceniem stanu pierwotnego i nie doszło do budowy nowych pomieszczeń. Jak wynika z zeznań Albina W. - kierownika Zakładu Rolnego w N. w latach 1977 – 1990 (k. 28 akt organu I instancji), pierwotnie kojce dla zwierząt były wykonane z rur stalowych. Okoliczność tę potwierdza informacja zawarta w wypisie z umowy sprzedaży nieruchomości, w skład której wchodziła działka nr [...], z dnia [...] 2001 r. (w pliku k. 8 akt organu I instancji). W umowie odnotowano mianowicie, że jeden ze sprzedawanych budynków inwentarskich posiada jeszcze wyposażenie do hodowli zwierząt takie jak wygrodzone balustradami stalowe kojce. Wprowadzenie przegród pełnych zamiast przegród ażurowych zdaniem Sądu jest zmianą parametrów użytkowych i technicznych budynku - niezależnie od tego, czy taka zmiana ma uzasadnienie w przewidywanej technologii hodowli zwierząt. Ponadto jak wynika z treści protokołu kontroli z dnia [...] 2005 r. i dokumentacji fotograficznej (k. 6 - 17 akt II instancji) – kojce zostały oddzielone od ciągu komunikacyjnego ścianą. Twierdzenie organu o wyodrębnieniu pomieszczeń, choćby w postaci wspomnianego ciągu komunikacyjnego – znajduje zatem potwierdzenie w zgromadzonym przez organ materiale dowodowym. W rezultacie, skoro skarżący prowadził na podstawie zgłoszenia roboty budowlane polegające na przebudowie, a nie na remoncie (tj. z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego), zasadnie organ I instancji, stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dokonał wstrzymania prac. Konsekwencją takiego wstrzymania jest obowiązek przeprowadzenia przez organ postępowania naprawczego, poprzez podjęcie któregoś z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przy czym organ jest zobowiązany uwzględnić stan prawny istniejący w momencie podjęcia rozstrzygnięcia. Rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] 2005r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] w dniu [...] 2005 r. Z tym zatem dniem rozporządzenie weszło w życie (§ 7 rozporządzenia), a tym samym od dnia [...] 2005 r. zaczął obowiązywać na terenie owego Parku zakaz prowadzenia chowu i hodowli zwierząt metodą bezściółkową (§ 5 pkt 10 rozporządzenia). Decyzje zarówno organu I jak też II instancji zostały podjęte po dniu [...] 2005 r., zatem badając w postępowaniu naprawczym, czy możliwe jest podjęcie takiego rozstrzygnięcia, które pozwoli na kontynuowanie prac zgodnie z obowiązującymi przepisami (doprowadzenia prac do stanu zgodnego z prawem) organy nie stosowały prawa wstecz, ale bezpośrednio stosowały nowe, obowiązujące już prawo. Skarżący nie może przeciwdziałać takiemu bezpośredniemu stosowaniu prawa powołując się na wcześniejszy brak sprzeciwu właściwych organów odnośnie dokonanego zgłoszenia robót budowlanych, albowiem ochronę prawną swoich interesów, którą zyskał wskutek prawidłowego zgłoszenia robót budowlanych, utracił w momencie, kiedy przekroczył zakres zgłoszenia. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.) Sąd oddalił skargę.