II SA/Bd 306/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA: Wiesław Czerwiński Sędzia WSA: Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA: Małgorzata Włodarska Protokolant: Jakub Jagodziński przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz - Północ J.D. po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006r. na rozprawie sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]2005r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] 2004r. nr [...] odmówiono W. M. wstrzymania robót budowlanych polegających na rozbudowie i modernizacji budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. K. w B. należącego do J. i A. O. i I. i Z. B. Organ stwierdził, że prace wykonywane są na podstawie prawomocnej decyzji o udzielaniu pozwolenia na rozbudowę i modernizację obiektu, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, środowiska oraz nieodbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i oddzielnych przepisach. Nie zachodzi też żadna z przesłanek art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 pkt ustawy prawo budowlane. W odwołaniu W. M. zarzucił, że zapisy w dzienniku budowy o rozpoczęciu robót są sfałszowane. Zarzut ten potwierdzają oświadczenia sąsiadów, że na działce nie były prowadzone roboty. Odwołujący się twierdzi, że od 7 października 2002r. do 18 stycznia 2005r. nie były wykonywane żadne prace budowlane o organ nie odniósł się do zarzutów fałszowania dziennika budowy. Zdaniem odwołującego się rozbudowa obiektu narusza jego dobra osobiste i spowoduje całkowite zaciemnienie i zniszczenie 10 sztuk wieloletnich iglaków. Planowana rozbudowa była ukrywana a tablica informacyjna pojawiła się dopiero w listopadzie 2004r. Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2005r. nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Ustalając stan faktyczny organ stwierdził, że inwestorzy legitymują się ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (rozbudowę) budynku mieszkalnego, wydaną przez Prezydenta Miasta B. w dniu [...] 1999r. nr [...]. Z analizy dziennika budowy wynika, że obiekt wytyczono 9 czerwca 2001r. a dalsze zapisy - z 20 czerwca 2001r. wskazują na częściowe wykonanie niwelacji terenu, z dnia 14 maja 2003r. na wykonanie części wykopów pod ławy fundamentowe, a z 24 lipca 2003r. na zasypanie wykonanych wykopów z uwagi na konieczność przerwania prac przed zimą. Ustalono też, że inwestorzy 21 grudnia 1999r. zawiadomili właściwy organ o zamiarze przystąpienia do wykonania robót i załączyli oświadczenie o przejęcia obowiązków przez inspektora nadzoru. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, wytyczenie obiektu i niwelacja terenu zaliczane są do prac przygotowawczych, a z chwilą ich podjęcia następuje rozpoczęcie budowy. Z tego wynika, że nie zachodzą okoliczności z art. 37 ust.1 prawa budowlanego, tj. decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasła, gdyż budowa została rozpoczęta prze upływem 2 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna, a obecna przerwa w budowie nie jest dłuższa niż 2 lata. Obecnie nie istnieją żadne okoliczności wskazane w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, obligujące organ nadzoru do wstrzymania prowadzonych robót. Organ nie ma też podstaw do kwestionowania prawdziwości wpisów w dzienniku budowy a skarżący poza twierdzeniem o sfałszowaniu dokumentu niczego nie udowodnił. Naruszenie dóbr osobistych nie podlega rozpatrywaniu przez organy nadzoru budowlanego, a wzruszenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę leży w gestii organu architektoniczno – budowlanego. W skardze do sądu W. M. zarzucił brak wnikliwości i rzetelności w prowadzeniu postępowania . Skarżący zakwestionował podstawy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego , gdyż podano, że zabudowa ma być murowana a jest konstrukcja trzcinowo – drewniana. To ma istotny wpływ na bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Według opinii skarżącego na podstawie sfałszowanych danych o projekcie wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego od 1999r. nie podjęto żadnych prac budowlanych a zapisy w dzienniku budowy też są sfałszowane. Z oświadczenia najbliższych sąsiadów wynika, że żadne prace budowlane nie miały miejsca. Tablica informacyjna pojawiła się dopiero w listopadzie 2004r. Organ nie odniósł się do tych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i stwierdził, że obecnie nie prowadzeni się robót budowlanych, co uzasadnia odmowę wstrzymania robót. Zapisy w dzienniku budowy o podjęciu prac świadczą, że pozwolenie na budowę nie wygasło. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) organ wstrzymuje prowadzenie wykonywanych robót budowlanych • bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia lub • w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub • na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub • w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W rozpoznanej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie czy roboty wykonywane są na podstawie ważnego pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że inwestorzy legitymowali się pozwoleniem na budowę wydanym 2 grudnia 1999r. nr decyzji 1655/99. Zgodnie z art. 37 pkt 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Ostateczna decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu nie została wyeliminowana z obrotu a dowody w sprawie wskazują , że w okresie 2 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna doszło do rozpoczęcia budowy. W myśl art. 41 ust. 1 prawa budowlanego rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi są: • wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie • wykonanie niwelacji terenu • zagospodarowanie terenu budowy oraz z budową tymczasowych obiektów • wykonanie przyłączy sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Zapisy w dzienniku budowy wskazują, że przed upływem 2 lat od wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do niwelacji terenu i przed upływem kolejnych 2 lat do wytyczenia części obiektu oraz częściowych wykopów pod ławy fundamentalne. Po wydaniu pozwolenia a przed przystąpieniem do robót zawiadomiono o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych (zawiadomienie z 16.12.1999r.) i powierzono obowiązki inspektorowi nadzoru. Fakt rozpoczęcia budowy został zakwestionowany przez skarżącego. Sformułowano też zarzut o fałszowaniu wpisów do dziennika budowy. Podstawą ustaleń organu dotyczących wykonania prac, które w rozumieniu ustawy są równoznaczne z rozpoczęciem budowy były zapisy geodety i inspektora nadzoru w dzienniku budowy. Zgodnie z art. 45 prawa budowlanego dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót. Choć uznanie dziennika budowy za dokument urzędowy odbiega od definicji dokumentu urzędowego, określonej w kodeksie postępowania administracyjnego to gdyby tylko uznać, że złożone oświadczenia geodety i inspektora nadzoru pochodziły od tych osób, w braku dowodów przeciwnych nie ma podstaw do kwestionowania zawartych w nim oświadczeń. Przyjmując zaś zgodnie z zapisem art. 45 prawa budowlanego, że w zakresie określonym w tym przepisie dziennik budowy stanowi urzędowy dokument, to korzysta on ze zwiększonej mocy dowodowej. Wyrazem mocy dowodowej dokumentu urzędowego jest traktowanie jego treści jako udowodnionej. W tych okolicznościach brak przeciwdowodu nie może wyeliminować uznania zaistnienia faktów stwierdzonych w takim dokumencie. Jako dokument urzędowy stanowi on źródło domniemania prawdziwości pochodzenia dokumentu od właściwego organu i zgodności z prawdą złożonego oświadczenia. Obalenie takiego domniemania może nastąpić przez prowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na skuteczne obalenie domniemania prawdziwości złożonych oświadczeń. Organ miał więc podstawy do przyjęcia, że złożone oświadczenia inspektora i geodety są prawdziwe. Nie zmienia prawidłowości takiej oceny wskazywanie przez skarżącego na oświadczenia sąsiadów. Po pierwsze, ani takie oświadczenia nie zostały skierowane do organu nadzoru budowlanego, by uznać, że doszło do naruszenia zasad prawidłowego prowadzenia postępowania dowodowego przez pominięcie oceny istniejących dowodów. Po drugie, treść oświadczenia zawiera stwierdzenie, że na terenie inwestora nie wykonano żadnych wykopów pod ławy fundamentowe, co nie dyskwalifikuje prawdziwości twierdzenia o dokonaniu prac przygotowawczych, stanowiących rozpoczęcie budowy w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Ponadto pismo nie zawierało indywidualnych stwierdzeń podpisujących je osób, lecz stanowiło potwierdzenie treści, której nie wiadomo kto jest autorem. Wątpliwości mógł jednak wywołać fakt, że pomimo podjęcia określonych prac doszło do zasypania wykopów pod ławy fundamentowe. Tu należy ocenić jaki charakter mają czynności związane z przygotowaniem budowy i budową, takie jak niwelacja terenu, wytyczenie geodezyjne, czy dokonanie wykopów. Nie ulega wątpliwości, że takie czynności mają charakter czynności faktycznych. Odróżnia je od czynności prawnych to, że nie mogą być cofnięte, odwołanie czy nie można uchylić się od skutków ich wystąpienia. Zgodnie z art. 37 ust. 1 prawa budowlanego decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od kiedy decyzja stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie wygasa więc, gdy budowę rozpoczęto w okresie 2 lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna lub gdy nie wystąpiła przerwa w budowie na dłużej niż na 2 lata. Ustawodawca wskazuje zatem, że jeżeli doszło do wykonania określonych czynności faktycznych równoznacznych z rozpoczęciem budowy czy nie wystąpiły przerwy na czas dłuższy niż 2 lata, decyzja nie wygasa. Stan fakt wykonania wymienionych czynności przerywa skutecznie termin określony w zacytowanym przepisie. W tych okolicznościach należy uznać, że organ miał podstawy przyjąć, że obecnie inwestor działał na podstawie ważnego pozwolenia na budowę, a ustalenia te nie naruszyły granic swobodnej oceny dowodów. Obecne kwestionowanie podstaw wydania decyzji o pozwoleniu na budowę należy uznać za spóźnione, a oświadczenie o cofnięciu zgody na usytuowanie obiektu przez poprzedniego właściciela za bezskuteczne. Przy braku innych okoliczności mających wpływ na zasadność wstrzymania wykonanych robót, wymienionych na wstępie przez przytoczenie treści art. 50 prawa budowlanego organ miał prawo stwierdzić, że nie było podstaw do wstrzymania robót. W tych okolicznościach skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z tego też względu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.