II SA/Bd 306/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. D. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na budowę trasy 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Janusz D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] na mocy którego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymane zostało w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...] uzgadniające pozytywnie środowiskowe uwarunkowanie zgody dla przedsięwzięcia: "Budowa Trasy Średnicowej w G. –Etap I". Organ I instancji rozstrzygniecie wydał na podstawie art. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 122, poz. 575 ze zm.). w związku z art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.) - zwanej dalej: "Poś". Prezydent Miasta G. wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpił do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zezwalającej na realizację powyższego przedsięwzięcia. W załączniku nr 1 do wniosku Prezydent Miasta G. podał wykaz działek znajdujących się w pasie drogowym Trasy Średnicowej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G[...] wyraził opinię na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 57 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, że należy sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko dla łącznicy stanowiącej element budowy Trasy Średnicowej – Etapu I w obrębie działek nr 33, 3, 2/4, 2/6 , 5/2, który powinien zawierać elementy wynikające z art. 52 ust. 1 i 3 powyższej ustawy. Organ obowiązek sporządzenia raportu tylko co do zakresu określonego w sentencji postanowienia uzasadniał przekazanymi informacjami oraz szczegółowymi kryteriami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Odstąpienie od potrzeby sporządzenia raportu dla całego zamierzenia inwestycyjnego organ uzasadnił tym, że I etap trasy średnicowej jest aktualnie realizowany, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę była przeprowadzona procedura postępowania w sprawie ochrony środowiska. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] Wojewoda [...] stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 5, art. 52 ustawy Poś, oraz do § 3 ust. 1 pkt 56 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia na terenie wszystkich działek wykazanych w załączniku do wniosku o udzielenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Określono również, że raport powinien zawierać treści wynikające z art. 52 ust. 1 - 3 ustawy Poś, ze szczególnym uwzględnieniem: 1. wpływu planowanego przedsięwzięcia na stan czystości powietrza oraz jego ochronę, 2. ocenę spodziewanej emisji hałasu na istniejącą zabudowę mieszkaniową i propozycje rozwiązań zabezpieczeń akustycznych na terenie zabudowy chronionej, 3. potrzeby zastosowania zieleni izolacyjnej z zaleceniem wykorzystania gatunków rodzimych, 4. wpływu planowanego przedsięwzięcia na gleby, w tym na prowadzone w pobliżu uprawy rolniczo - ogrodnicze. Spółka z o.o. E. G. sporządziła raport o oddziaływaniu na środowisko dla planowanej inwestycji, w październiku 2007 r. Następnie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] uzgodnił pozytywnie zamiar realizacji powyższego przedsięwzięcia zgłaszając warunek uwzględnienia w projekcie rozwiązań zaproponowanych w raporcie o oddziaływaniu na środowisko (rozdział 5) w celu spełnienia standardów jakości środowiska. Janusz D., strona postępowania, złożył zażalenie na uzgodnienie PPIS w G., w którym zarzucił ograniczenie się do rozdziału 5 Raportu i tym samym nie przeanalizowanie jego całości. W ocenie skarżącego nie uwzględniono w badaniach oddziaływania na środowisko łącznicy zjazdowo - wjazdowej W[...], W[...], która ma przebiegać od strony południowej bezpośrednio przy jego posesji przy ul. W. [...] - działka [...],[...],[...],[...] obręb [...]. Dodał również, że od strony wschodniej będzie bardzo ruchliwe skrzyżowanie wjazdowo - zjazdowe z Trasą Średnicową, a przed emisją metali ciężkich, pyłów i hałasu nie chronią tego miejsca żadne zabezpieczenia. Raport wskazuje na wyburzenie posesji [...],[...] i [...]. Pominięto wyburzenie należącej do niego posesji [...], gdy tym czasem przez posesję [...] przebiega łącznica W[...], W[...]. Wykonawca Raportu w jego ocenie wykazał się nieznajomością terenu. Szerokość strefy ochronnej wyznaczona wzdłuż Trasy pokrywa się z szerokością zjazdu zamiennego, a na wysokości jego posesji jest zerowa. Jest on producentem warzyw, które łatwo wchłaniają wszelkie zanieczyszczenia. Raport nadto nie uwzględnia wibracji. Zaznaczono co prawda, że jest to teren podmokły, ale tego nie badano. Obecny remont ul. W. ma wpływ na jego budynek mieszkalny poddany drganiom. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł, o wnikliwą analizę wszystkich czynników środowiskowych oddziałujących na zamieszkanie i produkcję. Stwierdzenia w raporcie, że analiza tych czynników ma odbyć się po rocznym okresie użytkowania Trasy jest w ocenie skarżącego próbą odsunięcia podnoszonych problemów w czasie. Skarżący wskazał na rozdział 4.11 Raportu. Uważa, że analiza oddziaływania na środowisko powinna być sporządzona na etapie projektowania inwestycji. Sporządzenie jej na obecnym etapie jest próbą naciągnięcia warunków do potrzeb inwestora. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ stwierdził, że Raport jest zgodny z ustawą Prawo ochrony środowiska. W stosunku do opracowania z 2005 r. aktualny przebieg łącznicy będzie omijał teren posesji położonej przy ul. W. [...] i z tego względu nie zachodzi potrzeba wyburzenia zabudowy stanowiącej własność skarżącego. Organ stwierdził, że zgodnie z wynikami obliczeń w raporcie dla docelowego natężenia ruchu, odczuwalne uciążliwości komunikacyjne, obszar występowania stężeń zanieczyszczeń powietrza o wartościach wyższych od dopuszczalnych nie przekroczą pasa drogowego. Dlatego zdaniem organu nie wystąpi wpływ zanieczyszczeń areosanitarnych na uprawy szklarniowe. Organ zwrócił uwagę, że Raport zawiera propozycje przeprowadzenia badań gleby na zawartość metali ciężkich i w przypadku przekroczenia dopuszczalnych wartości zaleca zaniechanie produkcji warzyw. Analiza porealizacyjna po upływie roku wynika zdaniem organu z przepisów prawa. Zdaniem organu podniesione natomiast wibracje akustyczne na obecnym etapie prowadzonych prac nie należą do kompetencji organu sanitarnego. W skardze do Sądu skarżący zażądał uchylenia postanowień wydanych w obydwu instancjach. Stwierdzenia, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 1 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez nieuzasadnione wydanie uzgodnienia pozytywnego, co stanowi niewłaściwe wykonanie zadań z zakresu sprawowania nadzoru nad warunkami higieny środowiska. Nadto naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść rozstrzygnięcia w szczególności art. 77 § 1 Kpa poprzez nie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem skarżącego uszło uwadze organów obydwu instancji, że raport zawiera błędne założenia. Nie dostrzeżono produkcyjnego gospodarstwa ogrodniczego, które jest własnością skarżącego i leży bezpośrednio w strefie realizacji przedsięwzięcia. Skarżący zarzuca bezkrytyczne przyjęcie przez organy braku konieczności rozpatrzenia oddziaływania wibracji pomimo podłoża podatnego na przenoszenie wibracji. Zarzuca również naruszenie obowiązków nadzoru nad higieną środowiska, a ocena eksploatacji trasy po roku stawia skarżącego wraz z rodziną w roli "żywych obiektów doświadczalnych". Bez zastrzeżeń przyjęto oceny negatywnego oddziaływania akustycznego, ograniczone co do budynków leżących w obrębie trasy i przewidzianych do wyburzenia. Organ wywiódł negatywny wniosek, że jedyny budynek będący własnością skarżącego, leżący w bezpośrednim sąsiedztwie trasy nie będzie poddany szkodliwym oddziaływaniom akustycznym projektowanej łącznicy. Bezkrytycznie przyjęto strefę bezpośredniego oddziaływania inwestycji na środowisko. Wcześniejsze opracowanie przewidywało budowę łącznicy zjazdowej na całej posesji skarżącego i wyburzenie obiektów mieszkalnych. Nowe zmiany przygotowane zostały na potrzeby inwestora. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak - na podstawie art. 134 p.p.s.a. - związanym zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę, niemniej jednak nie na skutek zarzutów podniesionych w skardze, ale z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w trybie art. 106 Kpa. Przepis ten stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1). Przepis ten reguluje zasady i tryb tzw. współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej - w rozpatrywanej sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Współdziałanie takie polega na tym, że jeden z organów (Wojewoda [...]) jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G.). Zgodnie z art. 106 § 2 Kpa organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Przepis art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje, że uzgodnienie następuje w formie postanowienia, na które stronie służy zażalenie (art. 106 § 5 Kpa). Powinno ono zostać doręczone stronom postępowania. Postanowienia wydane w trybie art. 106 Kpa są postanowieniami wydanymi w toku tzw. współdziałania organów. Ich treść ma niewątpliwie znaczenie przy wydaniu rozstrzygnięcia głównego. Z tego też względu wydanie postanowienia uzgadniającego winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, gdyż dotyczy tej samej kwestii materialnej, o jakiej będzie mowa w przyszłej decyzji administracyjnej (art. 106 § 1 Kpa). Postępowanie takie winno być prowadzone z uwzględnieniem procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami Kpa. Tak więc stronie winna być zapewniona możliwość wzięcia udziału w takim postępowaniu, w każdym jego stadium, zaś organ właściwy do wydania decyzji zobowiązany jest do ustalenia czy postanowienia o uzgodnieniu zostały doręczone w trybie art. 106 § 2 Kpa wszystkim stronom postępowania (por. wyrok NSA z 5 października 2001 r., V SA 3368/00, Lex nr 50119; wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 września 2004 r., II SA/Lu 1497/03, OŚP 2004/57). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że organ załatwiający sprawę ustalił wykaz stron postępowania administracyjnego, który znajduje się w aktach administracyjnych. Mimo ustalenia kręgu stron postępowania organy uzgadniające nie doręczyły stronom postanowień uzgadniających, wydanych w trybie art. 106 Kpa. W ten sposób pozbawiły strony ich gwarancji procesowych, tj. możliwości wniesienia zażalenia, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wydanie postanowienia w trybie art. 106 Kpa bez zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu bez jej winy stanowi ponadto określoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przesłankę do wznowienia postępowania w odpowiednim zakresie. Wydane przez organ współdziałający postanowienie może być zaskarżone przez strony zażaleniem (art. 106 § 5 Kpa). Dlatego organ prowadzący postępowanie główne ma obowiązek ustalić, czy w postępowaniach uzgadniających wykonano obowiązek zawiadomienia stron w trybie art. 106 § 2 Kpa, czy strony brały w nich udział i czy składały zażalenia na wydane postanowienia oraz jak zakończyło się postępowanie zażaleniowe. Wiąże się z tym zasada zawarta w uchwale 7 sędziów NSA z 9 listopada 1998 r. (OPS 8/98, ONSA 1999, nr 1, poz. 7), że "jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 Kpa, narusza przepis art. 106 § 1 Kpa." Strony postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach winny być również stronami postępowania uzgodnieniowego. Na podstawie przedstawionych wywodów i okoliczności faktycznych sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające, zostały wydane z naruszeniem zasady ogólnej postępowania administracyjnego unormowanej w art. 10 § 1 Kpa, tj. czynnego udziału strony w postępowaniu. Na organie administracji publicznej zgodnie z powołaną zasadą ciąży obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem aktu umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Przy czym absencja strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu wymienionego przepisu obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak i gdy nie brała udziału w istotnych czynnościach postępowania organu. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe wskazania i wydać stosowne rozstrzygnięcie z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Sąd - na skutek wykazanego uchybienia procesowego, kwalifikowanego jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 Kpa - z racji przedwczesności nie wypowiada się co do zgodności z prawem odmowy uzgodnienia wyżej opisanej inwestycji, będącej istotą sprawy, tym samym zarzutów skarżącego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Z kolei koszty na rzecz skarżących zasądził na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.