II SA/Bd 31/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2025 roku sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...](czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2024 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO"), działając na podstawie art. 63 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r. poz. 1429, dalej jako "u.ś.w."), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ś. odmawiającą K. W. ("Skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. W.. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach sprawy. Jak wynika z akt sprawy Skarżącemu na mocy decyzji SKO z dnia [...] października 2022 r. nr [...] przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką na okres od [...] września 2022 r. do [...] sierpnia 2024 r., tj. do czasu upływu ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności matki Skarżącego. Na mocy decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] września 2024 r. wydanej w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności, przedłużono przyznane Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne na okres od [...] września 2024 r. do dnia [...] września 2024 r. Wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. Skarżący wystąpił do organu I instancji o przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego, do którego dołączył orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki z dnia [...] września 2024 r., wydane na wniosek z dnia [...] czerwca 2024 r. W toku postępowania przeprowadzono wywiad środowiskowy, na podstawie którego ustalano że matka Skarżącego wymaga całodobowej opieki, którą to opiekę sprawuje Skarżący, co uniemożliwia mu podjęcie zatrudnienia. Prezydent M. B., po rozpoznaniu ww. wniosku, decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] odmówił Skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia, z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm, dalej "u.ś.r."), gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończeni 25 roku życia. Na skutek rozpatrzenia odwołania, wniesionego przez Skarżącego od ww. decyzji Prezydenta, SKO wskazaną na wstępie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu SKO w pierwszej kolejności wskazało, że odmowa przyznania świadczenia przez organ I instancji na podstawie art. 17 ust. 1b uśr z uwagi na moment powstania niepełnosprawności u osoby niepełnosprawnej jest nieprawidłowa, gdyż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki których niepełnosprawność powstała później, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Niezależnie od powyższego SKO stwierdziło, że Skarżący nie spełnia warunków pozwalających na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. Powołując się na treść art. 63 ust. 3 u.ś.w. SKO wskazało, że warunkiem zachowania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r. jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w terminie 3 miesięcy licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze, SKO stwierdziło, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 63 ust. 3 u.ś.w., gdyż wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności został złożony [...] czerwca 2024 r., a więc przed upływem terminu ważności wcześniejszego orzeczenia, który upływał [...] sierpnia 2024 r. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w aktualnym brzmieniu świadczenie pielęgnacyjne przysługuje za opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18 lat. Wobec tego Skarżącemu nie przysługuje również świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów u.ś.r. w brzmieniu od 1 stycznia 2024 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, tj.: 1. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 63 u.ś.w. poprzez ich błędne zastosowanie i odmowę przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, w sytuacji gdy spełnia on przesłanki do nabycia prawa do świadczenia i gdy wobec osoby nad którą sprawowana jest opieka zostało wydane nowe orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji, a skarżący w przewidzianym terminie złożył wniosek o ponowne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 63 ust. 3 u.ś.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez SKO, że wskazany w przepisie termin 3 miesięcy na wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności, licząc od dnia, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia, stanowi termin początkowy dla możliwości ubiegania się o wydanie nowego orzeczenia, podczas gdy prawidłowa interpretacja przytoczonego przepisu powinna doprowadzić SKO do uznania, że jest to termin końcowy, graniczny. W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Ś. oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne K. W. w związku z opieką nad matką J. W. na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 roku (prawo nabyte). W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Ś. odmawiającą przyznania Skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestią sporną, stanowiącą przyczynę wydania decyzji odmownej przez SKO i wymagającą przeanalizowania w sprawie jest, to czy wystąpienie z wnioskiem o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności dla niepełnosprawnej w stopniu znacznym matki Skarżącego przed upływem ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, stanowi o niespełnieniu warunku z art. 63 ust. 3 u.ś.w., i uniemożliwia tym samym kontynuowanie zasady wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego na zasadach dotychczasowych, tj. w oparciu o przepisy u.ś.r. w brzmieniu do 1 stycznia 2024 r. W realiach sprawy, jak wynika z akt administracyjnych, decyzją [...] października 2022 r. SKO przyznało Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną matką na okres od [...] września 2022 r. do [...] sierpnia 2024 r. Jedną z podstaw stwierdzenia spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego było orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane dla matki Skarżącego z terminem ważności do 31 sierpnia 2023 r. Ważność tego orzeczenia - zgodnie z brzmieniem ustawy z 19 grudnia 2023 r. o szczególnych rozwiązaniach służących zachowaniu ważności niektórych orzeczeń o niepełnosprawności oraz orzeczeń o stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2023 r. poz. 2768) - przedłużono do 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Dlatego też decyzją z [...] września 2024 r. organ I instancji przedłużył przyznane Skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 września 2024 r., jednak nie dłużej niż do dnia, w którym nowe orzeczenie o niepełnosprawności albo nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, stanie się ostateczne. Skarżący do 30 września 2024 r. pobierał zatem świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ważnym do dnia 30 września 2024 r., co nie jest kwestionowane. Matka Skarżącego jeszcze przed upływem ważności wskazanego powyżej orzeczenia - mimo, iż nie miała takowego obowiązku, albowiem wciąż ważność zachowywało dotychczasowe orzeczenie - wystąpiła wnioskiem z 7 czerwca 2024 r. o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. wydał nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z datą [...] września 2024 r. Od powyższego orzeczenia nie złożono odwołania i orzeczenie to stało się ostateczne. W praktyce - mając na uwadze treść orzeczenia - nowe orzeczenie stanowiło potwierdzenie posiadanej przez matkę Skarżącego niepełnosprawności w stopniu znacznym, z tym że zostało ono wydane na stałe. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.ś.w. "W sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe". W art. 63 ust. 2 u.ś.w. prawodawca doprecyzował brzmienie art. 63 ust. 1 tej ustawy stanowiąc, że "Osoby, którym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 31 grudnia 2023 r.), albo od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od 1 stycznia 2024 r.), na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., przyznane zostało co najmniej do dnia 31 grudnia 2023 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, zachowują, na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego nie dłużej jednak niż do końca okresu, na który prawo zostało przyznane, z uwzględnieniem ust. 3 i 4". W okolicznościach sprawy organ II instancji nie kwestionuje faktu spełnienia przesłanek ze wskazanego przepisu ust. 1 art. 63 u.ś.w. Zasadniczy problem w sprawie dotyczy natomiast rozumienia i sposobu interpretacji art. 63 ust. 3 u.ś.w. SKO podnosi bowiem, że osoba wymagająca opieki nie złożyła wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia, tj. po 30 września 2024 r. Wobec tego w niniejszej sprawie - w ocenie organu II instancji - brzmienie art. 63 ust. 3 u.ś.w. wyklucza możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba wymagająca opieki wystąpiła bowiem o orzeczenie o niepełnosprawności przed upływem terminu ważności poprzedniego orzeczenia, a nie jak stanowi przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia. Wskazany przepis art. 63 ust. 3 u.ś.w. stanowi, że "Osoby, o których mowa w ust. 2, zachowują prawo odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., również w przypadku, gdy osobie nad którą sprawują opiekę zostało wydane nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenie o niepełnosprawności. Warunkiem zachowania prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego na zasadach określonych w zdaniu pierwszym jest złożenie wniosku o nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności w terminie 3 miesięcy od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności dotychczasowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności, a następnie złożenie wniosku o ustalenie prawa odpowiednio do świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego w terminie 3 miesięcy, licząc od wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności albo o niepełnosprawności". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela koncepcji SKO co do wykładni przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w., w sposób który złożenie wniosku o wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przed utratą ważności przez dotychczasowe orzeczenie, traktuje jako przedwczesne i niespełniające warunków zakreślonych w ww. przepisie. Interpretacja ta prowadzi bowiem do wniosków sprzecznych z założeniami samej ustawy. Po pierwsze wskazać należy, że w ocenie Sądu nawet literalne brzmienie ww. przepisu, wbrew przyjętemu przez organ odwoławczy stanowisku, nie wskazuje wcale na kategoryczny termin początkowy złożenia wniosku o nowe orzeczenie. Przepis ten zakreśla bowiem jedynie maksymalny termin na złożenie wniosku, a określenie "od dnia następującego po dniu, w którym upłynął termin ważności orzeczenia" wyznacza początek biegu tego maksymalnego terminu, a więc moment od którego należy liczyć upływ 3 miesięcy. Jest to sposób określenia terminu końcowego, którego niedochowanie powoduje określone skutki prawne. Norma ta nie wyznacza jednak zdaniem Sądu terminu początkowego, który by wykluczał możliwość złożenia wniosku przed jego rozpoczęciem. Wskazać należy ponadto, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Należy zatem sięgnąć do zasad wykładni prawa, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele czy funkcje regulacji prawnej. Sądy winny stosować Konstytucję wprost - kierując się podstawową dyrektywą wykładni, mającej znaczenie systemowe - wykładni przepisu w zgodzie z Konstytucją; w pierwszym rzędzie, spośród kilku możliwych znaczeń przepisu za pośrednictwem reguł wykładni, poszukiwany winien być zawsze taki sens normatywny, który pozwala na uzgodnienie przepisu z Konstytucją - zgodnie z domniemaniem zgodności normy ustawowej z Konstytucją (zob. uzasadnienie wyroku TK z 8 listopada 2000 r., SK 18/99, OTK 7/00, s.1273). Wniosek taki, zmierzający do systemowego i celowościowego odczytania spornego przepisu, wywieść można chociażby z treści uzasadnienia projektu ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Wskazano w nim w sposób bezpośredni, iż nowe warunki w przyznawaniu świadczenia pielęgnacyjnego zaczną obowiązywać od 1 stycznia 2024 r. i dotyczyć będą wszystkich osób składających wnioski po raz pierwszy po tej dacie. Zamiarem ustawodawcy nie było zatem pozbawianie praw już nabytych osób, które do 31 grudnia 2023 r. świadczenie pielęgnacyjne pobierały. Wskazuje na to także jednoznacznie dalsza treść powoływanego uzasadnienia do ustawy, gdzie czytamy "Natomiast osoby, które nabyły lub nabędą prawo do świadczeń opiekuńczych za okres przed wejściem w życie ustawy będą mogły zachować do nich prawo na zasadzie ochrony praw nabytych na podstawie przepisów przejściowych, o ile osoba z niepełnosprawnościami, nad którą jest sprawowana opieka, nie wybierze własnego świadczenia wspierającego" (por. Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o świadczeniu wspierającym, druk nr 3130 Sejm RP IX kadencji). W konsekwencji przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego będzie w takiej sytuacji możliwe na podstawie przepisów dotychczasowych, stosowanych na podstawie art. 63 ust. 1 u.ś.w. Nie sposób zatem przyjąć racjonalności i prawidłowości założenia, iż w sytuacji (jak w niniejszej sprawie) w której Skarżący (w imieniu matki lub jego matka) wystąpił o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności przed datą utraty ważności przez dotychczasowe orzeczenie, to w konsekwencji powinien zostać pozbawiony prawa do kontynuowania pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem z wnioskiem wystąpił zbyt wcześnie. W praktyce Skarżący zrobił bowiem więcej niż się od niego wymagało. Powinien wystąpić z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności w terminie nie dłuższym niż 3 miesiące od daty utraty ważności dotychczasowego orzeczenia, tymczasem wystąpił z takowym wnioskiem niejako "na zapas" - przed upływem jego terminu ważności. Raz jeszcze należy podkreślić, iż nie było celem przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w. wykluczenie z kręgu osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne "na starych zasadach" osób które jeszcze przed terminem upływu ważności orzeczenia o niepełnosprawności wystąpiły o nowe orzeczenie. Dodatkowo zauważyć należy, iż zgodnie z art. 6bb ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, jeżeli wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności albo o stopniu niepełnosprawności został złożony w okresie ważności odpowiednio orzeczenia ustalającego niepełnosprawność albo orzeczenia ustalającego stopień niepełnosprawności, to zachowuje ono ważność do dnia wydania kolejnego ostatecznego orzeczenia, nie dłużej jednak niż do ostatniego dnia szóstego miesiąca następującego po dacie określającej tę ważność. Istotnym jest ponadto, że Skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy okres w dniu 30 września 2024 r. formalnie dochował maksymalnego terminu 3 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, licząc od dnia wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, tj. od dnia 17 września 2024 r. W tych warunkach - w ocenie Sądu - doszło do naruszenia przepisu art. 63 ust. 3 u.ś.w., co miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, bowiem błędna wykładnia treści art. 63 ust. 3 powoływanej ustawy ukierunkowała charakter rozstrzygnięcia, tj. utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji z przyjęciem, że odmowa przyznania świadczenia jest zasadna, ponieważ Skarżący nie spełnił warunku zachowania prawa do świadczenia na zasadach obowiązujących do dnia 31 grudnia 2023 r., natomiast na mocy aktualnie obowiązującego art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje mu z uwagi na wiek osoby wymagającej opieki, powyżej 18 roku życia. Uchybienie to skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., "dalej p.p.s.a.") o uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzając że w niniejszej sprawie wystarczającym będzie wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpatrując sprawę, organ odwoławczy uwzględni zaprezentowaną na gruncie niniejszego uzasadnienia wykładnię art. 63 ust. 3 u.ś.w., a następnie rozpozna wniosek Skarżącego przy zastosowaniu przepisów u.ś.r. sprzed nowelizacji, która weszła w życie 1 stycznia 2024 r. i oceni czy w sprawie zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.