II SA/Bd 310/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariusz Pawełczak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant sekretarz sądowy Dominika Matuszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie odnowienia lasu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz F. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. U z a s a d n i e n i e: Starosta T. decyzją z dnia [...] 2023 r. na podstawie art. 24 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1463), w związku z nawałnicami, jakie przetoczyły się przez powiat t. w dniu [...].2017 r., nakazał właścicielowi lasu S. B. niezwłoczne uporządkowanie zniszczonej powierzchni leśnej, tj. działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb G. w celu likwidacji zagrożenia pożarowego, poprzez wykonanie zrębu sanitarnego na ww. działce i usunięciu pojedynczych drzew ze zniszczonej powierzchni lasu (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji). Nadleśnictwo Z. protokołem z dnia [...].2020 r., potwierdziło wykonanie ww. decyzji (k. 6 ww. akt). W [...] 2021 r. Fundacja , zwana dalej: "skarżącą", nabyła od S. B., ww. las – okoliczność bezsporna. [...].2023 r., Starosta T. wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji nakazującej odnowienie powierzchni leśnej na działce [...] (przed podziałem dz. nr [...]), uszkodzonej w wyniku nawałnicy w 2017 r. (k. 9 ww. akt). W wyniku dalszych oględzin, protokołem z [...].2023 r., z udziałem przedstawicieli Starosty T. , nadleśnictwa Z. oraz skarżącej, stwierdzono na działce [...]: - wprowadzenie wiosną 2022 r. i jesienią 2022 r., określonych w protokole gatunków drzew, - częściowe odnowienie naturalne, wprowadzenie [...] gatunków drzew, łącznie [...] tyś. sztuk, obecnie zbliżenie składu gatunkowego do właściwego. Wskazano, że według pracowników Nadleśnictwa Z., liczba sztuk sadzonek nie jest zgodna z zasadami hodowli lasu i powierzchni nie można uznać za odnowioną. (k. 12 ww. akt). Skarżąca w piśmie z dnia [...] 2023 r., oświadczyła, że odnowienie lasu zostało dokonane przez skarżącą zgodnie ze statutem skarżącej oraz zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, zgodnie z planem urządzenia lasu i nie jest sprzeczne z Zasadami hodowli lasu obowiązującymi w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych (k. 15). Nadleśnictwo Z. w piśmie z dnia [...] 2023 r., podtrzymało swoje stanowisko zawarte w protokole z oględzin terenowych z [...].2023 r. - oględziny odbyły się [...].2023 r., uwaga Sądu (k. 20 ww. akt). W odpowiedzi na powyższe pismo Nadleśnictwa Z. , skarżąca w piśmie z dnia [...] 2023 roku zwróciła uwagę, że Nadleśnictwo Z. nie wskazało, które dokładnie punkty ustawy o lasach i Zasad hodowli lasu nie zostały przez skarżącą dopełnione, a ponadto skarżącą podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie (k. 25 ww. akt). Starosta T. decyzją z dnia [...] 2023 r., na podstawie art. 24 w związku z art. 5 ust. 1 pkt, 2 art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1356), nakazał właścicielowi lasu położonego na działce nr [...] (powstałej po podziale działki [...]) w obrębie ewidencyjnym G., gmina G. – skarżącej: 1/ ponowne wprowadzenie roślinności leśnej, poprzez kontynuację odnowienia na łącznej powierzchni 4,5343 ha, 2/ przygotowanie gleby oraz odnowienie ww. powierzchni leśnej zgodnie ze szkicem odnowieniowym sporządzonym i zatwierdzonym przez Nadleśniczy, 3/ wykonanie ww. prac w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] 2024 r., 4/ powiadomienie organu o zakończeniu prac odnowieniowych. Wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącej od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uwzględnienia odwołania było – jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, brak ustaleń od kiedy nastąpiło usunięcie drzewostanu i jakie konkretnie przepisy Zasad hodowli lasu, obowiązujące w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych zostały naruszone przy ponownym wprowadzeniu roślinności leśnej na przedmiotowej działce. Starosta T. decyzją z dnia [...] 2024 r., na podstawie art. 24 w związku z art. 5 ust. 1 pkt, 2 art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 530), zwanej dalej: "u.l.", nakazał skarżącej: 1/ ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (uprawy leśnej) poprzez kontynuację odnowienia na działce [...] na łącznej powierzchni [...] ha, 2/ przygotowanie gleby oraz odnowienie ww. powierzchni leśnej zgodnie ze szkicem odnowieniowym sporządzonym i zatwierdzonym przez Nadleśniczy, 3/ wykonanie ww. prac w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 2024 r., 4/ powiadomienie organu o zakończeniu prac odnowieniowych. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że termin usunięcia drzewostanu, a zarazem początek biegu terminu z art. 13 ust. 1pkt 2 u.l., przypada na [...].08.2017 r., tj. dzień nawałnicy, niszczącej drzewostan na ww. działce oraz że omawiany teren nie można uznać za odnowiony, ponieważ organ I instancji dla odnowionego terenu ma opracowany uproszczony plan urządzania lasu opracowany na lata 2021 – 2030, który skarżąca kwestionuje. Wskutek rozpatrzenia odwołania skarżącej od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2024 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uwzględnienia odwołania – jak wynika z uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej było nie wzięcie pod uwagę – co do obliczenia początku biegu terminu z art. 13 ust. 1pkt 2 u.l. – momentu wykonania decyzji Starosty T. z [...].2020 r. oraz niewskazanie z jakich przyczyn organ I instancji uznał, że liczba sadzonek w odnowieniach z sadzenia wskazanych w tabeli nr 4 Zasad hodowli lasu jest zaniżona, skoro tabela ta wskazuje jedynie orientacyjną liczbę sadzonek. W konsekwencji organ odwoławczy ponowił zarzuty, jak w swej decyzji z [...] 2024 r. Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy, decyzją pierwszoinstancyjną w przedmiotowej sprawie z dnia [...] 2024 r.,, Starosta T. na podstawie art. 24 w związku z art. 5 ust. 1 pkt, 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., nakazał skarżącej: 1/na działce nr [...] ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (uprawy leśnej), poprzez kontynuację odnowienia na łącznej powierzchni [...] ha, 2/ przygotowanie gleby oraz odnowienie ww. powierzchni leśnej powinno być zgodne ze szkicem odnowieniowym sporządzonym i zatwierdzonym przez Nadleśniczy, 3/ określone niniejszą decyzją prace wykonać w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] 2025 roku, 4/ o zakończeniu prac odnowieniowych powiadomić Starostę T. Powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji – po przytoczeniu dotychczas opisanego stanu faktycznego - oparł o następujące ustalenia i rozważania: Pismem z dnia [...] 2023 r. Nadleśnictwo Z. , sprawujące nadzór nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa między innymi w gminie G., zawiadomiło Starostę T. o nieodnowionej powierzchni leśnej, uszkodzonej podczas nawałnicy z 2017 r., na działce nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym G. gmina G., stanowiącej własność skarżącej Na wezwanie organu, skarżąca wyjaśniła, że na przedmiotowej działce wiosną oraz jesienią 2022 r., dokonano ponownego wprowadzenia roślinności leśnej. W dniu [...] 2023 r. organ wszczął postępowanie administracyjne o dotychczas opisanym przebiegu. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego ustalono : Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (uprawy leśnej) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Za termin usunięcia drzewostanu na działce nr [...], jak również rozpoczęcie biegu terminu o którym mowa w art. 13 ust.1 pkt 2 u.l., uznaje się dzień [...] sierpnia 2017 r., kiedy to przez powiat [...] przeszła nawałnica niszcząc drzewostan na przedmiotowej działce. Ustawa o lasach nie definiuje terminu od którego należy liczyć bieg 5- letniego okresu o którym mowa w art. 13 ww. ustawy. Nie wskazuje czy powinien lub może być liczony dopiero od daty uprzątnięcia powierzchni, niezależnie od tego, kiedy faktycznie drzewostan przestał istnieć. Nie wypowiadały się na ten temat sądy administracyjne, nie ma również wyjaśnień tego problemu w literaturze prawniczej. Dla zaistnienia obowiązku ponownego wprowadzenia roślinności leśnej nie ma znaczenia, w jaki sposób drzewostan został usunięty, a w szczególności to, czy nastąpiło usunięcie siłami natury, czy też poprzez działalność człowieka (B.Rakoczy [w:] Ustawa o lasach. Komentarz, Warszawa 2011, art.13.). Las jest zbiorowiskiem drzew rosnących blisko siebie, a poprzez "usunięcie drzewostanu" należy rozumieć koniec istnienia zbiorowiska drzew, które przez siły natury tj. przez nawałnicę przestało istnieć. Na działce nr [...] (obecnie działka nr [...]) w wyniku nawałnicy drzewostan został całkowicie zniszczony, a na powierzchni pozostały jedynie wywroty i złomy. Dzień [...] sierpnia 2017 roku, jako rozpoczęcie biegu terminu o którym mowa w art. 13 ust.1 pkt 2 u.l., został przyjęty również przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe dla nadleśnictw dotkniętych klęską huraganu z 2017 r., dla zniszczonych drzewostanów na powierzchni ok 18 tys. hektarów. Przyjmując powyższe założenie, ostateczny termin odnowienia powierzchni poklęskowych został ustalony na koniec roku 2022. W przypadku lasów dotkniętych klęską huraganu z 2017 r., decyzje starosty na wykonanie zrębu sanitarnego i uporządkowanie powierzchni, nie wynikały z ustawowego obowiązku chociaż były wymagane formalnie dla umożliwienia uzyskania przez właścicieli pomocy finansowej z Funduszu Leśnego na uprzątnięcie powierzchni poklęskowych. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono że działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) została uszkodzona w wyniku nawałnicy, która przetoczyła się przez powiat [...] w sierpniu 2017 r. Zgodnie z protokołem z oględzin terenowych wynika, iż uszkodzeniu uległa powierzchni [...] ha. Działka nr [...] stanowiła wówczas własność osoby fizycznej. Właściciel lasu wykonał decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2020 r., zobowiązującą do uporządkowanie zniszczonej powierzchni leśnej (poprzez wykonanie zrębu sanitarnego na powierzchni [...] ha, usunięciu pojedynczych drzew z pozostałej powierzchni, usunięciu z powierzchni leśnej łatwopalnej martwej biomasy (gałęzi), wywiezieniu drewna poza teren obszaru lasu), co potwierdza protokół nr [...], z dnia [...].11.2020 r. z oględzin terenowych. W 2021 roku działka nr [...] została podzielona na dwie działki tj. działkę nr 20/6 i nr [...], a następnie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha zbyto na rzecz skarżącej. Cała działka nr [...] zapisana jest w ewidencji gruntów jako użytki leśne w klasie piątej "LsV". Zgodnie z uproszczonym planem urządzenia lasu powierzchnia do odnowienia wynosi [...] ha. Przybytek powierzchni gruntu leśnego, w stosunku do protokołu nr [...] z dnia [...] 2020 r., wynika z nowego pomiaru przeprowadzonego przy podziale działki nr [...] oraz przekwalifikowania gruntu rolnego zadrzewionego na grunt leśny (dowody zmian ewidencyjnych w aktach sprawy). W myśl art. 24 u.l., jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu, starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. W dniu [...] 2023 r. Starosta T., powołując się na art. 13 u.l., wystąpił do skarżącej o złożenie wyjaśnień o terminie planowanego odnowienia powierzchni leśnej, ponieważ w roku 2022 upłynęło 5 lat od usunięcia drzewostanu (nawałnica w sierpniu 2017 r.). W odpowiedzi skarżąca poinformowała, że wiosną oraz jesienią 2022 r. dokonała na przedmiotowym terenie ponownego wprowadzenia roślinności leśnej, wyszczególniając gatunki drzew i krzewów tam posadzonych. Zgodnie z uproszczonym planem urządzania lasu, sporządzonym na lata 2021-2030, dla działki nr [...] (po podziale [...]) teren leśny zapisany jest jako oddział, pododdział 1-a, typ siedliskowy lasu - Las mieszany świeży (LMSw), zrąb na powierzchni 4,5343 ha. Zadania gospodarcze dla tego terenu to: odnowienie zrębu, zabiegi agrotechniczne, pielęgnacja. Z otrzymanych materiałów i oględzin terenowych ustalono, że w okresie wiosna 2022 i jesień 2022 zostały wprowadzone następujące gatunki drzew: buk, dąb, klon, lipa, grab, głóg, jabłoń dzika, leszczyna, jesion, wiąz, kalina (łącznie [...] gat.) - około [...] tys. sztuk. Zgodnie z § 34 Zasad hodowli lasu, które stanowią załącznik do Zarządzenia Nr 108 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 05 grudnia 2023 r. zasada zgodności składu gatunkowego realizowanych odnowień z siedliskiem polega na zapewnieniu odpowiedniego udziału gatunków głównych, domieszkowych i biocenotycznych. Typy drzewostanów i składy gatunkowe odnowień według typów siedliskowych lasów w poszczególnych krainach przyrodniczo-leśnych podaje tabela nr 3 Zasad hodowli lasu. Działka nr [...] jak i całe województwo kujawsko-pomorskie leży w Krainie III Wielkopolsko-Pomorskiej, dla której to skład gatunkowy dla lasu mieszanego świeżego przedstawia się jak w tabelach zawartych w decyzji. następująco: Orientacyjną liczbę sadzonek wskazuje się następująco (tabela 4 ww. Zasad): 1- dla Sosny od 8 do 10 sadzonek [tys. st./ha ] 2- dla Świerku od 3 do 4 sadzonek [tys. st./ha ] 3 - dla Jodły od 3 do 4 sadzonek [tys. st./ha ] 4 - dla Modrzewia od 1,5 do 2 sadzonek [tys. st./ha ] 5 - dla Jedlicy od 3 do 4 sadzonek [tys. st./ha ] 6 - dla Dębu od 6 do 8 sadzonek [tys. st./ha ] 7 - dla Buku od 6 do 8 sadzonek [tys. st./ha ] 8 - dla Innych liściastych od 4 do 6 sadzonek [tys. st./ha ]. Obecny skład gatunkowy jest zbliżony do właściwego składu dla tego typu siedliska. Według opinii przedstawicieli Nadleśnictwa Z. , liczba sztuk sadzonek znajdujących się na powierzchni nie jest zgodna z zasadami hodowli lasu, dlatego w oparciu o zapisy zawarte w zasadach hodowli lasu, nie można uznać tego terenu za odnowiony. Skarżąca podnosi, że teren leśny został odnowiony i wnosi o uznanie, że nastąpiło odnowienie, wprowadzenie roślinności leśnej zgodnie z przepisami prawa i odstąpienie od postępowania administracyjnego. W tej sytuacji Starosta T. wystąpił do Nadleśniczy, sprawującego zlecony nadzór nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, o ustosunkowanie się do pisma skarżącej i wskazanie, czy wykonane nasadzenia na działce nr [...], można uznać za ponowne wprowadzenie roślinności leśnej w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu oraz o wyjaśnienie jakie przepisy, normy czy zasady określają wykonanie takich czynności na właściwym poziomie. Nadleśnictwo [...] - Zastępca Nadleśniczego w piśmie z dnia [...].10.2023 r. podtrzymał stanowisko zawarte w protokole z oględzin, iż terenu nie można uznać za odnowiony. Wprowadzenie roślinności leśnej powinno odbywać się w oparciu o Zasady hodowli lasu z uwzględnieniem celów i zasad gospodarki leśnej. W praktyce gospodarki leśnej jednym z najistotniejszych zdań, na etapie uprawy jest doprowadzenie do tzw. "zwarcia" , czyli do stanu, w którym korony drzewek (gałęzie) zaczynają się ze sobą stykać. Im wcześniej nastąpi zwarcie, tym lepiej, tym szybciej zacznie się kształtować właściwe środowisko leśne, tym szybciej przerwany zostanie proces degradowania się gleby i jej pokrywy. Przy braku drzewek lub ich niedostatecznym zwarciu pokrywa gleby zachwaszcza się gatunkami roślin niepożądanymi dla danego siedliska leśnego. Zmniejszenie obsady drzewek w uprawie, powoduje również zmniejszenie potencjalnej ilości pojawiającego się w trakcie życia drzewostanu drewna martwego, co jest działaniem stojącym w sprzeczności do naturalnych procesów zachodzących w ekosystemach leśnych oraz z aktualnym oczekiwaniem różnych środowisk (naukowych, ekologicznych itp.) aby udział takiego drewna w lasach maksymalnie zwiększać. W dniu [...] 2024 r. przeprowadzono ponowne oględziny działki nr [...], skutkiem czego stwierdzono częściowe odnowienie naturalne — brzozy. W związku z występowaniem trzcinnika maliny i jeżyny nie można stwierdzić rzeczywistego pokrycia powierzchni gatunkami lasotwórczymi. Po oględzinach przychylono się do szacunkowej liczby sadzonek wyliczonej przez skarżącą na ok 2,2 tys./ha. Z uwzględnieniem wymogów minimalnej liczby sadzonek na 1 ha, zgodnie z § 3 pkt ZFCL minimalna dopuszczalna liczba sadzonej wynosi [...] szt. Nadleśnictwo [...] stoi na stanowisku, że aby uznać powierzchnię za odnowioną trzeba doprowadzić do minimum pokrycia ([...] szt/ha) gatunkami lasotwórczymi wymienionymi w zasadach hodowli lasów. Starosta dla przedmiotowego terenu ma opracowany uproszczony plan urządzania lasu, opracowany na lata 2021 — 2030, z którego wynikają wprost zadania gospodarcze takie jak: odnowienie zrębu na powierzchni [...] ha, zabiegi agrotechniczne, pielęgnacja. Starosta zleca nadzór nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa na terenie gminy G. Nadleśniczy, który podczas kontroli lasów stwierdził, iż teren zniszczony (usunięty drzewostan) w wyniku nawałnicy z sierpnia 2017 r. — działka nr [...] o pow. [...] ha nie został właściwie odnowiony. Termin wprowadzenia ponownie roślinności upłynął w roku 2022, tj. 5 lat od usunięcia drzewostanu (czyli zniszczenia drzewostanu w wyniku nawałnicy ził sierpnia 2017 roku). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o umorzenia postępowania, jak wynika to z treści środka odwoławczego (poprzez wniosek: "o odstąpienie od postępowania administracyjnego"), argumentując, że brak jest konieczności dodatkowego zalesienia sztucznego, ponieważ sukcesja naturalna, dostarczanie nasion do karmników sojek, połączona z dokonanym już odnowieniem sztucznym jest wystarczająca (a nawet bardziej skuteczna) do odtworzenia lasu. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w ramach wykonywania obowiązków wynikających z 13 ust.1 pkt 2, u.l., skarżąca dokonywała sadzeń bezpośrednio po nabyciu przez nią gruntu w 2021, tj. w sezonie wiosna i jesień 2022 r. i prowadzi działania pielęgnacyjne, dbając o odnowienia naturalne i sztuczne, skutkiem czego pojawiły się nowe gatunki, Zarzucono, że pojęcie "usunięcie" z art. 13 ust.1 pkt 2, u.l., należy rozumieć, jako ludzką aktywność, a taka miała miejsce w listopadzie 2020 przez poprzedniego właściciela. Wywodzono, że ww. przepis nie sprzeciwia się możliwości odnowienia lasu poprzez sadzenie mniejszej liczby sadzonek jak również łączenia odnowienia naturalnego ze sztucznym. Podniesiono, że Zasady hodowli lasu wydane przez Centrum Informacyjne Lasów Państwowych, na zlecenie Dyrekcji Generalnej Lasów Państwowych, wskazuje się, że mają charakter kierunkowy i ramowy, a zatem nie stanowią obowiązującego prawa, a jedynie wskazówki. Skoro zatem Fundacja zalesiła i uzasadniła to merytorycznie to obowiązek wynikający z art. 13 ust.1 pkt 2 upl, wykonała. Wywodzono, że zgodnie ze statutem skarżącej, jako fundacji, nieruchomości jej przekazane lub przez nią zakupione nie będą dalej zbywane, ani obciążane, a zalesione nie będą podlegać wycinkom i wyrębom, chyba że taki obowiązek będzie wynikać z obowiązujących przepisów prawa (Zasady uwzględniają przecinki i trzebieże, których Fundacja nie ma prawa wykonywać zgodnie ze swoim statutem), a zatem skarżąca nie ma możliwości użytkowania rębnego i liczba drzew na hektar na omawianym terenie, już dzisiaj jest wyższa niż standardowo po trzebieży wczesnej. Wyjaśniono, że celem hodowli lasów skarżącej jest zwiększenie bioróżnorodności siedlisk oraz sadzenie liczby drzew w zasadzie docelowej, przy założeniu, że istotną częścią zalesiania będzie sukcesja naturalna, którą Zasady dopuszczają, a nawet preferują. Dodatkowo wskazano, że skarżąca postawiła karmniki wypełniane żołędziami (każdy karmik może pomieścić ok 7-9 kg żołędzi), które są roznoszone przez sojki, co przyczyniać się będzie do dalszego pojawiania się w sposób naturalny nowych drzew na zalesionym terenie. Zwrócono uwagę na duży wpływ odnowienia naturalnych w celu efektywnego odnowienia lasu, na co wskazuje prof. Kazimierz Rykowski z Instytutu Badawczego Leśnictwa w Warszawie, co oznacza, że stosowanie dużej liczby nasadzeń sztucznych nie jest niezbędne do odtworzenia lasu. Stwierdzono, że sposób odnowienia lasu dokonany przez skarżącą jest zgodny z art 13 ust.1 p.2, u.l., tj. nastąpiło ponowne wprowadzenie roślinności leśnej w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, co zostało wykonane zgodnie z możliwościami zapisanymi w statucie skarżącej Fundacji i zgodnie z Zasadami, które wskazują na preferowany sposób odnowienia lasu, jakim jest sukcesja naturalna. Powołano się na wizja lokalna, która potwierdza, że las jest w trakcie odnawiania i pojawiły się nowe drzewa i krzewy, nie sadzone przez Fundację, a drzewa które pojawiły się w sposób naturalny są znacznie silniejsze od posadzonych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie - po przytoczeniu dotychczasowego stanu faktycznego sprawy - oparł o następujący stan faktyczny i prawny: W uzasadnieniu powyższej decyzji przytoczono treść art. 24 oraz art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. Wskazano, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o wyczerpującą zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, zapewniając skarżącej czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 k.p.a., a następnie wydał prawidłową decyzję w oparciu o właściwe przepisy, tj., art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. Przypomniano, że w decyzji SKO w B. z [...] 2024 r. wskazało, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustali i wyczerpująco uzasadni, kiedy nastąpiło usunięcie drzewostanu z przedmiotowej działki oraz ustali i wyczerpująco uzasadni jakie przepisy Zasad hodowli lasu, obowiązujących w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, zostały naruszone przy ponownym wprowadzaniu roślinności leśnej na przedmiotowej działce i w tym zakresie rozważy ewentualną potrzebę przeprowadzenia ponownych oględzin przedmiotowej działki w celu aktualizacji danych dotyczących stanu odnowienia roślinności leśnej na tej działce. Wskazano, że dyrektywy te zostały wykonane. I tak, po pierwsze, organ I instancji [...].2024 r. przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej działki, a ustalenia z tej czynności stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, po drugie, organ ten prawidłowo ustalił i wyczerpująco uzasadnił kiedy nastąpiło usunięcie drzewostanu z przedmiotowej działki, tj. w dniu [...] sierpnia 2017 r.,, kiedy to przez powiat [...] przeszła nawałnica niszcząc drzewostan na przedmiotowej działce, powołując się w tym zakresie zarówno na opinię Nadleśniczy z dnia [...] 2024 r., jak również na prezentowane w tym przedmiocie poglądy doktryny prawniczej (komentarz do art. 13 w: B.Rakoczy, Ustawa o lasach. Komentarz, Lex 2011), a po trzecie, organ I instancji prawidłowo ustalił i wyczerpująco uzasadnił jakie przepisy Zasad hodowli lasu, obowiązujących w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, zostały naruszone przy ponownym wprowadzaniu roślinności leśnej na przedmiotowej działce, powołując się w tym zakresie, między innymi, na opinię Nadleśniczy z dnia [...] 2024 roku, oraz zgodnie z poglądem zaprezentowanym w decyzji SKO w Krakowie z 25.2.2013 r., SKO.LEŚN/4173/3/2013, OwSS 2013/2/69-71, LEX nr 1317964, zgodnie z którym: choć w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o lasach - w odniesieniu do właścicieli lasów - starosta nie jest związany zarządzeniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, to powinno być ono wskazówką w przedmiocie określania wielkości i kształtu obowiązku polegającego na ponownym zalesianiu gruntu. Odnosząc się do zarzutów odwołania, przytoczono treść art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 24 u.l. W skardze złożonej do Sądu skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wnosząc o - uchylenie w całości jej oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego, jak też wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono: ą/ naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.: art. 13 ust. 1. pkt 2) u.i., poprzez: • błędną wykładnię zawartego w nim pojęcia "ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych)" polegającą na przyjęciu, że do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) dochodzi wyłącznie w wyniku przeprowadzenia nasadzeń sztucznych przy użyciu sadzonek w liczbie zgodnej z tabelą nr 4 zawartą w "Zasadach Hodowli Lasu", będących Załącznikiem nr 1 do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr 108 z dnia 5 grudnia 2023 r. ("Zarządzenie DGLP"), podczas gdy: - Zarządzenie DGPL i załączone do niego "Zasady Hodowli Lasu" nie są aktem prawa powszechnie obowiązującego i obowiązują wyłącznie w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, a ponadto mają one charakter ramowy i kierunkowy, zaś w powoływanych przez Organy zawartych w nich tabelach mowa o "przykładowych typach drzewostanów i składów gatunkowych odnowień" i "orientacyjnej liczbie sadzonek w odnowieniach z sadzenia"; - Zarządzenie DGPL i załączone do niego "Zasady Hodowli Lasu" - obowiązujące wyłącznie w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych - weszły w życie z dniem podpisania z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2024 r., a więc po zakończeniu okresu, w którym, zdaniem Organów powinno dojść do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) na Działce (określonego jako "koniec 2022 roku"); - ustawa o lasach nie zawiera uregulowań co do sposobu "ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu; - ustalenia czy doszło do "ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych)" w przypadku lasu prywatnego organ administracji powinien dokonać autonomicznie po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego; skutkującą błędnym przyjęciem, że do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) w niniejszej sprawie nie doszło; • błędną wykładnię pojęcia "usunięcia drzewostanu", od którego należy liczyć 5-letni termin dla właściciela lasu do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych), polegającą na przyjęciu, że do "usunięcia drzewostanu" w przedmiotowej sprawie doszło [...] sierpnia 2017 roku na skutek nawałnicy, podczas gdy literalna wykładnia "usunięcia" wskazuje wyraźnie na celowe działanie człowieka, nie zaś na zdarzenie, do którego doprowadziły wyłącznie siły natury; skutkującą błędnym przyjęciem, że do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) w niniejszej sprawie powinno dojść do końca 2022 roku; b) naruszenie przepisów postępowania, tj.: I/ art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, skutkujące przyjęciem, że Fundacja nie wykonała obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, mimo że: - z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżąca dokonała nasadzeń wiosną i jesienią 2022 roku w liczbie ok. 2.200 sztuk/ha, postawiła karmniki wypełniane żołędziami, które są roznoszone przez sójki, co przyczyniać się będzie do dalszego pojawiania się w sposób naturalny nowych drzew na zalesionym terenie, a stan zadrzewienia na Działce się powiększa (protokół z oględzin z [...] 2024 roku); - z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że poprzedni właściciel Działki wykonał decyzję Organu I instancji z dnia [...] 2020 r. [...] przez "dokonanie na działce zrębu sanitarnego, usunięcie pojedynczych drzew, usunięcie gałęzi i wywiezienie drewna poza teren lasu" dopiero w dniu [...] 2020 roku (protokół z [...] 2020 roku), a więc to tę datę należałoby uznać za początek biegu 5-letniego terminu do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) na działce, co oznacza, że termin ten na dzień wydania zaskarżonej decyzji ani złożenia niniejszej skargi, jeszcze nie upłynął; - z powołanych przez skarżącą artykułów naukowych wynika, że stosowanie dużej liczby nasadzeń sztucznych nie jest niezbędne do odtworzenia lasu, a odtworzenia naturalne dają pozytywne rezultaty; II/ art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez: - prowadzenia przez organ postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestnika do władzy publicznej, w szczególności przez stosowanie w niniejszej sprawie Zarządzenia DGPL i załączonych do niego "Zasady Hodowli Lasu" do oceny czy doszło do ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu na działce - obowiązujących wyłącznie w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, a ponadto obowiązujących od dnia 1 stycznia 2024 r., a więc po zakończeniu okresu, w którym, zdaniem organów powinno dojść do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) na działce (określonego jako "koniec 2022 roku"); - oparcie się przez organ na opinii wyrażonej w piśmie Nadleśniczego , mimo że żaden przepis prawa nie przewiduje dla Nadleśniczego ani Nadleśnictwa kompetencji do rozstrzygania kwestii wywiązania się przez właściciela lasu z obowiązków, o których mowa w art. 13 Ustawy o lasach, a ponadto w piśmie tym odnoszono się jedynie do kwestii "odnowienia" lasu, nie zaś "ponownego wprowadzenia roślinności leśnej"; III/ art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez powielenie błędu organu I instancji, który nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska, hodowli lasu, urządzania lasu i użytkowania lasu w celu odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do "ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych)" i zasadności wprowadzenia większych ilości roślinności leśnej w sposób sztuczny, w sytuacji, w której organ ten miał wątpliwości co do tej kwestii, zatem w jego opinii jej ustalenie wymagało wiadomości specjalnych, oparł się natomiast na opinii wyrażonej w piśmie Nadleśniczy, mimo że żaden przepis prawa nie przewiduje dla Nadleśniczego ani Nadleśnictwa kompetencji do rozstrzygania tej kwestii, a ponadto w piśmie tym odnoszono się do kwestii "odnowienia" lasu, nie zaś "ponownego wprowadzenia roślinności leśnej"; IV/ art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji mimo pominięcia przez organ I instancji w uzasadnieniu powodów, dla których organ I instancji nie wziął pod uwagę wniosków płynących z powołanych przez skarżącą artykułów naukowych dotyczących sposobów odtworzenia lasu; VI/ art. 6 k.p.a.-poprzez: - wydanie decyzji nakazującej Fundacji - jako właścicielowi lasu położonego na działce -ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (uprawy leśnej) poprzez kontynuację odnowienia na łącznej powierzchni 4,5343ha oraz wskazującej, że: przygotowanie gleby i odnowienie w/w powierzchni leśnej powinno być zgodne ze szkicem odnowieniowym sporządzonym i zatwierdzonym przez Nadleśniczy, określone decyzją prace mają zostać wykonane do dnia [...] czerwca 2025 roku, a o zakończeniu prac odnowieniowych należy poinformować Starostę Tucholskiego, podczas gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie istnieje ku temu podstawa prawna; - oparcie się przez organ na opinii wyrażonej w piśmie Nadleśniczy, mimo że żaden przepis prawa nie przewiduje dla Nadleśniczego ani Nadleśnictwa kompetencji do rozstrzygania kwestii wywiązania się przez właściciela lasu z obowiązków, o których mowa w art. 13 Ustawy o lasach, a ponadto w piśmie tym odnoszono się jedynie do kwestii "odnowienia" lasu, nie zaś "ponownego wprowadzenia roślinności leśnej VI/ art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy wobec wywiązania się przez Fundację z obowiązków wynikających z art. 13 ust. 1 Ustawy o lasach, postępowanie, jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone. W uzasadnieniu skargi powielono argumentację zarzutów skargi i podniesiono, że podstawowym błędem organów było przyjęcie, że do "ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych)", o którym mowa w art. 13 ust. 1. pkt 2) u.l., dochodzi wyłącznie w wyniku przeprowadzenia nasadzeń sztucznych przy użyciu sadzonek w liczbie zgodnej z tabelą nr 4 zawartą w "Zasadach Hodowli Lasu", będących Załącznikiem nr 1 do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr 108 z dnia 5 grudnia 2023 r. ("Zarządzenie DGLP"). Podniesiono, że Zarządzenie DGPL i załączone do niego "Zasady Hodowli Lasu" nie są aktem prawa powszechnie obowiązującego i obowiązują wyłącznie w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, a u.l., nie zawiera uregulowań co do sposobu "ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Podkreślono, że Zarządzenie DGPL (załączone do niego "Zasady Hodowli Lasu") zostało wydane na podstawie art. 33 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 u.l., w związku z § 6 i § 8 ust. 1 pkt 1 Statutu Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i mają zastosowanie wyłącznie do jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska przytoczono dotychczasowy stan faktyczny sprawy i wskazano, że organ I instancji wywiązał się należycie z zobowiązań wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2024 r. Podniesiono, że organ I instancji [...].2024 r., przeprowadził ponowne oględziny przedmiotowej działki w celu aktualizacji danych dotyczących stanu odnowienia roślinności leśnej na tej działce, z udziałem przedstawicieli organu pierwszej instancji, Nadleśnictwa [...] oraz skarżącej, a ustalenia z tej czynności stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto organ ten prawidłowo ustalił i wyczerpująco uzasadnił kiedy nastąpiło usunięcie drzewostanu z przedmiotowej działki, tj. w dniu [...] 2017 r., i prawidłowo ustalił i wyczerpująco uzasadnił jakie przepisy Zasad hodowli lasu, obowiązujących w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych, zostały naruszone przy ponownym wprowadzaniu roślinności leśnej na przedmiotowej działce, powołując się w tym zakresie, między innymi, na opinię Nadleśniczy z dnia [...] 2024 roku, oraz zgodnie z poglądem zaprezentowanym w decyzji SKO w Krakowie z 25.2.2013 r., SKO.LEŚN/4173/3/2013, OwSS 2013/2/69-71, LEX nr 1317964, zgodnie z którym choć w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1991 r. o lasach - w odniesieniu do właścicieli lasów - starosta nie jest związany zarządzeniem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, to powinno być ono wskazówką w przedmiocie określania wielkości i kształtu obowiązku polegającego na ponownym zalesianiu gruntu. Odnosząc się do zarzutów skargi przytoczono treść art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., art. 24 u.l., oraz przytaczanego wcześniej § 11 ust. 2 Statutu skarżącej, konkludując, że zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami, zaktualizował się obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) na terenie przedmiotowej działki, a wobec niewywiązania się przez skarżącą z tego obowiązku w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., tj. w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, koniecznym okazało się nakazanie wykonania tego obowiązku w drodze decyzji przez organ pierwszej instancji w oparciu o dyspozycję art. 24 u.l. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć z innych przyczyn, niż te, które w niej wskazano. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz.1267 t.j.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935 t.j.); dalej zwaną: "p.p.s.a.", doprowadziła Sąd do stanowiska, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi w myśl art. 134 § 1 "p.p.s.a.", wziął bowiem pod rozwagę z urzędu niewskazane przez skarżącą naruszenia prawa, które są wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowił art. 24 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. Zgodnie z art. 24 u.l., Jeżeli właściciel lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa nie wykonuje obowiązków określonych w art. 13 albo nie wykonuje zadań zawartych w uproszczonym planie urządzenia lasu lub decyzji, o której mowa w art. 19 ust. 3, w szczególności w zakresie: 1) ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), 2) przebudowy drzewostanu, 3) pielęgnowania i ochrony lasu, w tym: a) usuwania drzew opanowanych przez organizmy szkodliwe, a także złomów i wywrotów, b) zabiegów pielęgnacyjnych roślinności leśnej (upraw leśnych) w wieku do 10 lat, c) zabiegów w zakresie ochrony przeciwpożarowej - starosta nakazuje wykonanie tych obowiązków i zadań w drodze decyzji. Z zapisów art. 13 u.l. wynika ciążący na właścicielach lasów obowiązek prowadzenia gospodarki leśnej w sposób trwale utrzymujący lasy i zapewniający ciągłość użytkowania lasów. W art. 13 ust. 1 tej ustawy ustawodawca wyszczególnił obowiązki właścicieli lasów, które mają prowadzić do trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, w tym obowiązek ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu (art. 13 ust. 1 pkt 2). Powyższe przepisy stanowią podstawę prawną do wydania kwestionowanego przez skarżącą nakazu. W przedmiotowej sprawie bezsporną okolicznością jest, że wskutek nawałnic, które przetoczyły się przez powiat [...] w dniu [...].2017 r., został zniszczony drzewostan na działce skarżącej (wówczas jeszcze działce [...] przed jej podziałem). Bezspornym było też, że zniszczenia te spowodowały konieczność ponownego wprowadzenia roślinności leśnej (upraw leśnych), zgodnie więc z ww. regulacjami. Spór natomiast zasadniczo dotyczy zagadnienia, czy: - Starosta T. miał podstawy do nałożenia orzeczonych obowiązków, wobec twierdzenia skarżącej o ich wykonaniu; - czy przyjęta przez organy metoda odtworzenia drzewostanu jest prawidłowa; - czy "Zasady hodowli lasu", będące Załącznikiem nr [...] do Zarządzenia Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych nr [...] z dnia [...] grudnia 2023 r. ("Zarządzenie DGLP"), są tego rodzaju aktem normatywnym, który upoważniałby organy do jego zastosowania w sprawie oraz - jaką datę powinny były przyjąć organy w zakresie momentu od którego należy liczyć powstanie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 u.i. Zasadniczo wskazane wyżej okoliczności sporne, które w istocie stanowią meritum sprawy, zostały przez skarżącą zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Należy jednak wskazać, że warunkiem możliwości dokonania przez sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego jest spełnienie przez nią wymogów z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., co oznacza, że jej uzasadnienie winno zawierać ustalenia faktyczne i prawne, przy czym ustalenia te winny być konsekwencją roli, jaką pełni organ odwoławczy, jako organ rozpatrujący sprawę ponownie, a nie jedynie kasacyjnie. W konsekwencji, rolą tego organu jest nie tylko odniesienie się do argumentów strony wskazanych w odwołaniu ale również ponowne zbadanie sprawy, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tymczasem organ odwoławczy oparł swe rozstrzygnięcie na przytoczeniu stanu faktycznego sprawy i powzięciu konkluzji, że rozstrzygnięcie organu pierwszoinstancyjnego jest trafne. Co więcej w ramach ustosunkowania się do zarzutów odwołania, które - co jak wyżej wskazano – zasadniczo ujmowały przedmiot sporu, przytoczył treść art. 13 ust. 1 pkt 2 oraz art. 24 u.l. Oznacza to, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy ponownie i w całości. Należy podkreślić, że jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek do szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji I instancji, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.02.2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1845/14). Dlatego też z uwagi na stwierdzone wady decyzji organu II instancji, winna zostać uchylona. Niezależnie jednak od powyżej stwierdzonego uchybienia procesowego, należy stwierdzić, że organ odwoławczy niezasadnie przeszedł do porządku nad istotną wadą decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie w zakresie jej nieprawidłowej sentencji, jak i uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia. Sposób sformułowania sentencji decyzji organu I instancji narusza art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem sformułowanie rozstrzygnięcia nie pozwala na jej wykonanie. Rozstrzygniecie decyzji w przedmiocie obowiązku ponownego wprowadzania roślinności leśnej zobowiązuje skarżącą do odnowienia powierzchni leśnej zgodnie ze szkicem odnowieniowym sporządzonym i zatwierdzonym przez Nadleśniczy. Organ nie podał żadnych danych w zakresie rodzaju drzewostanu, ani ilości sztuk do odnowienia. Ponadto wskazując zgodność nakazanych działań ze szkicem odnowieniowym sporządzonym i zatwierdzonym przez Nadleśniczy, nie dookreślił o jaki w istocie dokument chodzi z daty, czy jego numeru, przez co nie sposób jest powziąć wiedzy o niezbędnych danych do wykonania decyzji. Co więcej w uzasadnieniu decyzji organ I instancji (ani też organ odwoławczy) nawet nie wspomniał o ww. dokumencie. Tymczasem omawiana decyzja winna konkretyzować nałożony obowiązek. Rozstrzygnięcie musi być konkretne, co do precyzyjnego określenia obowiązku, który może podlegać przymusowemu wykonaniu w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sentencja decyzji powinna więc jednoznacznie wskazywać jaki obowiązek ciąży na zobowiązanym. Wykonanie tego obowiązku w sposób określony w sentencji pozwoli na jednoznaczną ocenę, czy zobowiązany wykonał ów obowiązek zgodnie z nakazem (por. wyrok WSA w Kielcach z 24 stycznia 2024 r. sygn. II SA/Ke 669/23). Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 kwietnia 2021 r. sygn. I SA/Gd 1161/20). Drugim uchybieniem organu I instancji nad którym przeszedł do porządku organ odwoławczy był zaniechanie dokonania w decyzji pierwszoinstancyjnej zakresu odnowienia lasu. Nie wskazano bowiem ilości konkretnych gatunków drzew do zasadzenia, ani też nie wskazano ilości poszczególnych drzew, które zostały już odnowione. W przedmiotowej sprawie od samego jej początku sporym był zakres odnowienia, tak z uwagi na jego metodę (w tym zakres) jak i na zastosowane regulacje normatywne. Wobec tego niewątpliwie w pierwszej kolejności rzeczą organu I instancji powinno było być ustalenie stanu zadrzewienia działki skarżącej przed nawałnicami z 2017 r., a po dokonaniu tej czynności, porównanie tego stanu z jej stanem zadrzewienia z chwili orzekania, by na podstawie ustalonej różnicy móc nałożyć obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w brakującej ilości. Należy przy tym stwierdzić, że wbrew wywodom skarżącej przyjęta przez nią metoda służąca realizacji zadrzewienia np. w postaci metody naturalnej, a w tym roznoszenia żołędzi przez ptaki, nie może zastąpić faktycznych nasadzeń. Brak jest bowiem regulacji prawnych zastępujących efekt zadrzewienia, postulowaną przez skarżącą metodą naturalną, której skutków ewentualnie można dopiero spodziewać się w niedookreślonej przeszłości, ani też regulacji, które przeliczałyby w jaki sposób zastosowanie tej, czy innej metody naturalnej przekłada się na konkretną liczbę zasadzonych drzew, choć skądinąd stosowania metod naturalnych nie sposób przecenić, zwłaszcza w aspekcie żywotności i odporności drzew uzyskanych tą metodą z czym Sąd zgadza się w tym aspekcie wywodów skarżącej, co potwierdzają przytoczone przez nią źródła naukowe. Jednakże badania te nie wskazują ww. przeliczenia, tj. uzyskania konkretnych rezultatów zadrzewienia w konkretnym czasie. Przy braku szczegółowych regulacji prawnych co do metody ponownego wprowadzenia roślinności leśnej, trudno jest kwestionować stanowisko oparcia się organów na metodach odnowienia lasu, które są od razu weryfikowalne co do rodzaju odnawianych gatunków i ich policzalności, które opiera się na metodzie stosowanej z reguły przez nadleśnictwa. Co prawda trudno jest a priori zanegować możliwość zastosowania postulowanych przez skrzącą metod, lecz w sytuacji, kiedy organ wskazałby metodę skutkiem której można by w przejrzysty, nie budzący wątpliwości co do gatunków i ilości roślinności do przewidzianego odnowienia osiągnąć mierzalny skutek, to nie można byłoby zaakceptować stanowiska skarżącej by organ zrezygnował z proponowanej mierzalnej metody na rzecz postulowanej przez stronę metody naturalnej, której efekty nie są mierzalne, chyba że skarżąca przedstawiłaby szczegółową opinię biegłego opartą na skatalogowaniu wszystkich - co do sztuki – podjętych metodach naturalnych z wyliczeniem zbliżonym do pewności, jak zastosowana metoda przełoży się na konkretne liczby gatunków i sztuk odnowionej dzięki niej roślinności. Odwoływanie się przez skarżącą do publikacji o ogólnym charakterze w tym zakresie należałoby uznać za bezskuteczne. Natomiast w sytuacji braku możliwości ustalenia stanu zadrzewienia działki skarżącej przed nawałnicami z 2017 r., którą to niemożność, organ I instancji winien wykazać, organ ten nakładając obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności leśnej w skonkretyzowany sposób winien wykazać w jaki sposób doszedł do konkluzji wyartykułowanej w sentencji decyzji, co do ilości tejże roślinności objętej nałożonym obowiązkiem odnowienia (ponownego wprowadzenia). Wobec braku regulacji szczegółowych co do sposobu realizacji obowiązków wynikających z art. 24 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l., niewątpliwie organ nakładający omawiane obowiązki musi wykazać w pierwszej kolejności ich zgodność z w uproszczonym planem urządzenia lasu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.l. i co nie jest kwestionowane w orzecznictwie. Będzie to dotyczyć wszystkich elementów nałożonego obowiązku, a więc tak pożądanego składu gatunkowego, jak i jego ilości, a więc konkretnej ilości poszczególnych gatunków sadzonek. Oczywiście uproszczony plan urządzenia lasu może nie zawierać wszystkich tych danych, a zwłaszcza wymaganych ilości roślinności leśnej. W takiej więc sytuacji organ ma prawo odnieść się do proponowanych przez nadleśnictwo źródeł, w tym Zasad hodowli lasu, lecz oparcie się na tym dokumencie o charakterze publicystycznym, powinno zostać szczegółowo uzasadnione. Przytaczanie okoliczności, że dokument ten honoruje Nadleśnictwo [...] nie jest wystarczające, albowiem to organ w uzasadnieniu decyzji winien wykazać zasadność zastosowania Zasad hodowli lasu. Podobnie nie ma też przeszkód do zastosowania reguł co do ponownego wprowadzania roślinności leśnej opracowanych dla lasów państwowych również i do lasów nie będących własnością Skarbu Państwa, skoro brak jest odrębnych uregulowań prawnych w tym zakresie, to zastosowanie ich również powinno być uzasadnione. Tymczasem w sentencji decyzji powołano się na szkic odnowieniowy, którego nie dookreślono w sposób identyfikujący ten dokument, ani nie wyjaśniono z jakich względów ma on zastosowanie. Omówione wyżej naruszenia prawa procesowego stanowią podstawę uwzględnienia skargi, choć jak wskazano wyżej, nie z przyczyn w niej wskazanych. Należy w tym miejscu stwierdzić że nie jest zasadny zarzut skargi, co do błędnej wykładni pojęcia "usunięcia drzewostanu", w rozumieniu art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. Nie można bowiem zarzucić organowi I instancji, że nietrafnie oparł się na poglądach doktryny, wskazujących, że dla zaistnienia tego obowiązku nie ma znaczenia, w jaki sposób drzewostan został usunięty, a w szczególności to, czy nastąpiło to siłami natury, czy też poprzez działalność człowieka. Przyjęcie odmiennej wykładni stałoby w wyraźnej sprzeczności z celami u.l., albowiem usunięcie drzewostanu skutkiem działań natury mogłoby uniemożliwić zastosowanie jego ochrony opartej na art. art. 13 ust. 1 pkt 2 u.l. Z uwagi na przytoczone wyżej uchybienia w zakresie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania, na które składa się kwota 200 zł tytułem wpisu od skargi, Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w treści niniejszego uzasadnienia.