II SA/Bd 311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi Jadwigi i Macieja P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2007 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2006 r. Nr [...] Wójt Gminy N., działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) oraz § 34 pkt 2 uchwały nr [...] Rady Gminy N. z dnia [...] 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego B. (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 12 poz. 192), ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działki o numerze ewidencyjnym 770 o pow. 405 m2 położonej w B., od zbywających tę nieruchomość - Jadwigi i Macieja P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postępowanie w sprawie naliczenia opłaty od wzrostu wartości nieruchomości zostało wszczęte w związku z otrzymanym wypisem aktu notarialnego, sporządzonym w dniu [...] 2006 r. w Kancelarii Notarialnej Anny M. w B. (Rep A Nr [...]) o zawarciu pomiędzy Jadwigą i Maciejem P. a Danutą i Piotrem R. umowy sprzedaży nieruchomości położonej w Brzozie i oznaczonej jako działka o numerze ewidencyjnym 770. Organ zwrócił uwagę, że w trakcie prowadzonego postępowania w toku czynności wyjaśniających w dniu 27 listopada 2006 r. dokonano oględzin przedmiotowej nieruchomości przez pracownika Urzędu Gminy N. i rzeczoznawcę majątkowego, lecz żadna ze stron pomimo zawiadomienia nie brała udziału w tej czynności. Ostatecznie wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości został ustalony wobec wykonania przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, który określając jej wartość na dzień zbycia oraz w okresie sprzed uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowił podstawę do wyliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Maciej P. podnosząc, iż w jego przypadku ta opłata nie powinna być naliczana. Odwołujący wskazał, że przedmiotowa działka została przez niego i małżonkę nabyta w dniu [...] 1992 r., w okresie obowiązywania miejscowego planu szczegółowy zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa mieszkaniowego, rzemieślniczego i usług B., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w N. z dnia [...] 1992 r., zgodnie z którym przeznaczona była pod zabudowę jednorodzinną szeregową. Zdaniem odwołującego, aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] 2004 r. nie zmienił przeznaczenia tej działki, a jedynie przywrócił jej pierwotne przeznaczenie, ustalone w poprzednim planie miejscowym, którego moc wygasła z mocy ustawy w dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z czym ustalona przez organ I instancji opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w jego ocenie jest niesłuszna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2007r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji są prawidłowe, ponieważ operat szacunkowy sporządzony przez biegłego wskazuje, że teren na którym położona jest działka, określony został jako teren usługowy, przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a uchwalenie nowego planu pozwoliło na większe możliwości korzystania z działek. Powyższa okoliczność w ocenie organu wskazuje jednoznacznie, że nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości na podstawie obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym możliwe jest na tym terenie dokonanie zabudowy mieszkalnej, zważywszy przy tym, że nieruchomości z przeznaczeniem pod tą funkcję osiągają wyższą wartość, co wykazał przebieg prowadzonego postępowania w sprawie jak i ustalenia zawarte w treści zaskarżonej decyzji. Organ zwrócił też uwagę na prawidłowość postępowania w zakresie ustalenia wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, która na potrzeby ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uwzględniła dwa stany planistyczne: stan planistyczny (1) - przed uchwaleniem planu miejscowego i stan planistyczny (2) - po uchwaleniu planu miejscowego, przy czym dla stanu planistycznego (1), ze względu na to, że dotychczasowy plan ogólny stracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r., a decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wygasła, przyjęto aktualny sposób użytkowania i wykorzystania terenu. W konsekwencji uznano, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne nie naruszało praw strony i nie nosi cechy dowolności, odpowiadało także wymogom określonym w treści art. 36 ust. 4 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co umożliwiło uznanie nałożonego obowiązku na stronę za prawidłowy i zgodny z obowiązującym prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Jadwiga i Maciej P. wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zarzucając obu decyzjom naruszenie przepisów art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację w kontekście art. 2 Konstytucji RP. Argumentując swoje stanowisko skarżący podnieśli, iż co do zasady nie kwestionują obowiązku uiszczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, lecz w niniejszej sprawie brak jest podstaw do nałożenia takiej opłaty. Zdaniem skarżących uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2004 r. nie tylko nie zmieniło przeznaczenia przedmiotowej działki, co jedynie stanowiło niejako przywrócenie terenowi objętemu planem to samo przeznaczenie, jakie posiadał na podstawie wcześniejszego planu miejscowego z 1992 r. W ocenie skarżących, nałożenie w przedstawionej sytuacji jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w sposób jawny narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa oraz zasadę zachowania praw nabytych, uznając, iż skoro obywatele nabyli nieruchomość pod rządem dawnego planu zagospodarowania przestrzennego, to niewątpliwie przewidziany w art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin pięciu lat upłynął już kilkanaście lat przed zbyciem nieruchomości, a późniejsze działania ustawodawcy i organów administracji nie mogą niweczyć zaistniałych już skutków prawnych. W odwrotnej sytuacji, zdaniem skarżących, organy gminy mogłyby co pięć lat wygaszać i uchwalać nowe plany zagospodarowania przestrzennego tylko po to, by czerpać z obrotu objętych nimi nieruchomości opłaty z tytułu wzrostu ich wartości . W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po raz kolejny organ podkreślił słuszność stanowiska przyjmującego wzrost wartości nieruchomości objętych nowym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym zaistniała konieczność ustalenia jednorazowej opłaty w trybie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż rozstrzygając sprawę dotyczącą ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zarówno organ I jak i II instancji, nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, dlatego przeprowadzona kontrola legalności postępowania organów administracji w niniejszej sprawie objęła dotyczyła jej całości, również w zakresie nie zakwestionowanym w skardze. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (cyt. na wstępie), stanowiącego formę tzw. renty planistycznej, sprowadza się do uiszczenia przez właściciela opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl tego przepisu, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie przyznać należy, że ratio legis wprowadzenia przez ustawodawcę opłaty na rzecz gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi swoistą partycypację tej jednostki samorządu terytorialnego w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym. Kluczowym zatem zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia na potrzeby ewentualnego nałożenia takiej opłaty staje się ustalenie okoliczności wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wskutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, a w dalszej kolejności konkretyzacji wymaga wielkość tego zjawiska. Również w tym zakresie podstawowego znaczenia nabiera regulacja prawna przewidziana przepisem art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu, obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Słusznie zatem organ odwoławczy zauważa, że przepis ten przewiduje dwie sytuacje związane z określeniem wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości. Pierwsza związana jest ze zmianą planu miejscowego i wówczas należy brać pod uwagę wartość terenu przy uwzględnieniu jego przeznaczenia określonego w planie miejscowym przed jego zmianą oraz w planie miejscowym zmienionym. Druga natomiast sytuacja, przewidziana cytowanym przepisem, związana jest z uchwaleniem planu miejscowego w przypadku uprzedniego braku takiego planu, który to przypadek niewątpliwie dotyczy rozpatrywanej sprawy. W takiej sytuacji, zgodnie z dyspozycją omawianego przepisu, wzrost wartości nieruchomości należy oceniać uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu planu miejscowego oraz faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. W zależności więc, czy postępowanie o ustalenie wysokości opłaty planistycznej dotyczy terenu objętego zmianą dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też chodzi o sytuację dotychczasowego braku takiego planu; punktem odniesienia do wartości nieruchomości po uchwaleniu nowego planu miejscowego jest przeznaczenie tej nieruchomości w dotychczas obowiązującym planie (przypadek I) lub faktyczny sposób jej wykorzystania (przypadek II). O ile więc sama metodyka postępowania w celu ustalenia ewentualnego wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikająca ze specyfiki tego postępowania, ukształtowana została w przytoczonych powyżej przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wszelkie kwestie związane z technicznym określeniem wartości nieruchomości, na podstawie cyt. przepisu zostały poddane rozstrzyganiu w oparciu o stosowne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym wartość nieruchomości jest ustalana przez rzeczoznawców majątkowych na zasadach i w trybie określonym w przepisach działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, póz. 2109 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W ocenie Sądu, sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego jest prawidłowy, zgodny z przepisami prawa i standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych. W oparciu o przedstawioną powyżej analizę prawną mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych należy uznać jako bezzasadny podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów art. 36 ust 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną interpretację w kontekście art. 2 Konstytucji RP. Wbrew twierdzeniom skarżących, uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2004 r. obejmującego swym zakresem także działkę nr 770, nie stanowi pod względem prawnym żadnej kontynuacji zapisów poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do dyspozycji przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2003 r. Po tej dacie, do czasu wejścia w życie zapisów aktualne obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, status omawianej działki pod względem planistycznym nie był uregulowany w związku z czym, stosownie do art. 37 ust. 1 cyt ustawy, wzrost wartości nieruchomości ustalany na potrzeby określenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy oceniać uwzględniając przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu planu miejscowego oraz faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Należy w tym miejscu odnotować, że na rozprawie sądowej w dniu 20 czerwca 2007 r. (protokół – str. 13 akt) skarżący potwierdził rolniczy charakter użytkowania działki w latach 2003 – 2004, co bezpośrednio wpisuje się w dokonane przez organ administracji ustalenia odnośnie zmiany przeznaczenia omawianego terenu, wywołanej uchwaleniem obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu nie można także zarzucić naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych na podstawie nierzetelnego operatu szacunkowego, bowiem analiza akt sprawy, w szczególności zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, iż ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na materiale dowodowym cechującym się precyzyjnością ustaleń i profesjonalizmem sporządzenia. Należy bowiem zwrócić uwagę na szczególną charakterystykę postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowych na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego efekt finalny w postaci stosownej decyzji, uzależniony jest w głównej mierze od wyniku wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, uwzględniającego omówioną powyżej, szczególną procedurę sporządzania operatu szacunkowego. Emanacją prawidłowo przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego jest uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, które zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Mając na uwadze powyższe okoliczności należy stwierdzić, że materiał dowodowy został w przedmiotowej sprawie zebrany w sposób wyczerpujący, zaś stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, a tym samym zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego czy materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.