II SA/Bd 311/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie SKO w T. z dnia [..] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie M. Województwa [...] w T. z dnia [...]sierpnia 2012 r., nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od SKO w T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 311/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Marszałek Województwa K.-P. w T., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek Firmy Budowlanej "D." T. W. o rozłożenie na raty opłaty rocznej za 2012 r. przysługującej Województwu K.-P. z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej naliczonej na podstawie decyzji Starosty W. z [...] listopada 2002 r. znak: [...]. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygania spraw w zakresie umarzania należności i opłat rocznych z tytułu wyłączania gruntów rolnych z produkcji rolniczej stanowią przepisy art. 12 ust. 16 i 17 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Dalej organ podał, że zgodnie z art. 12 ust. 16 ww. ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 17 ww. ustawy na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji powyższego organ podniósł, że z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn prawnych należało odmówić wszczęcia postępowania. Skarżący zaskarżył ww. rozstrzygnięcie organu I instancji zażaleniem z dnia [...] września 2012 r. wnosząc w nim o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie rozłożenia na raty opłaty rocznej za 2012 r., ewentualnie o uchylenie postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że stanowisko organu wyrażone w postanowieniu jest niezasadne. Dalej podał, że mimo, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości rozkładania na raty należności z tytułu opłat rocznych, nie oznacza to jednak, że wniosek o rozłożenie na raty jest bezprzedmiotowy. Skarżący podkreślił, że podstawę prawną do rozpatrzenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty rocznej stanowi art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Podniósł również, że na dzień złożenia wniosku o rozłożenie na raty opłaty rocznej nie obowiązywała żadna uchwała Sejmiku Województwa K.-P. w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny przypadających Województwu K.-P. lub jego jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną oraz wskazania organu i osób uprawnionych do udzielania ulg, która zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych winna być uchwalona. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że poprzednia uchwała wydana na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów utraciła moc 31 grudnia 2010 r., zaś stosowna uchwała została podjęta dopiero [...] sierpnia 2012 r. (Uchwała nr [...], na dzień wniesienia zażalenia nie została jeszcze opublikowana w Dz. Urz. Województwa K.-P.). Na gruncie powyższego wywiódł, że zaniedbanie w uchwaleniu stosownej uchwały nie może obciążać strony postępowania. Skarżący wskazał ponadto, że w innych województwach opłaty roczne są rozkładane na raty, a jako przykład podał Uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa M. z [...] maja 2012 r. w sprawie rozłożenia na raty należności i odmowy umorzenia odsetek od należności pieniężnych wobec budżetu województwa związanych z wyłączeniem z produkcji gruntów rolnych. W związku z powyższym podniósł, że nie do pogodzenia z zasadą równości wobec prawa jest sytuacja, w której mieszkaniec jednego województwa może ubiegać się o udzielenie ulgi w uregulowaniu należności z tytułu opłaty rocznej, a w innym odmawia mu się prawa ubiegania się o taką ulgę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z art. 12 ust. 16 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną. Przytoczył również brzmienie art. 12 ust. 17 ww. ustawy. Mając na uwadze powyższe przepisy organ odwoławczy stwierdził, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w sposób kompleksowy reguluje naliczanie i zwalnianie z opłat. Z wnioskiem o umorzenie opłaty do marszałka województwa może zwrócić się właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że ustawodawca ograniczył czynną legitymację procesową umożliwiającą wszczęcie postępowania tylko do podmiotów w niej wymienionych (tj. właściwych organów jednostki samorządu terytorialnego). Istniejąca regulacja prawna ograniczyła prawa podmiotów posiadających interes prawny w jej umorzeniu do wszczęcia postępowania w sprawie tylko do podmiotów w niej wymienionych. Tym samym wniosek skarżącego nie mógł powodować wszczęcia postępowania na gruncie wskazanej ustawy. Organ wskazał też, że nietrafnym jest zarzut naruszenia art. 59 ustawy o finansach publicznych, bowiem przepis ten nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie. Nie zgadzając się z dokonanym rozstrzygnięciem T. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż skarżący nie miał legitymacji czynnej w postępowaniu dotyczącym możliwości rozłożenia na raty zobowiązań z tytułu odrolnienia gruntów. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący przytoczył argumentację zawartą w odwołaniu. Ponadto wskazał, że uchwała (powoływana w odwołaniu) z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] na dzień wniesienia niniejszej skargi jest już opublikowana w Dz. Urz. Województwa K.-P. Dalej podał, że w swojej treści wskazuje ona, że jest możliwe rozłożenie należności na raty (§ 2 pkt 2). Skarżący podkreślił, że w trakcie postępowania ukonstytuowała się możliwość rozłożenia na raty należności będących przedmiotem niniejszego postępowania. Przytoczył również brzmienie przepisów powołanej Uchwały. W ocenie skarżącego, w sytuacji, gdy przedmiotowa Uchwała zaczęła już obowiązywać, należy uznać, że organ odwoławczy - SKO powinien uwzględnić zażalenie skarżącego. Zdaniem skarżącego, błędnie SKO przyjęło, że w niniejszej sprawie skarżący nie ma legitymacji czynnej, ponieważ w toku postępowania uzyskał ją, o czym organ II instancji powinien wiedzieć. Dlatego też, w ocenie skarżącego, zasadne byłoby uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Marszałka Województwa, z określeniem, że organ ten powinien skupić się na merytorycznych argumentach uzasadniających rozłożenie należności na raty. Skarżący zarzucił, że organ II instancji poprzestał jedynie na powtórzeniu argumentacji organu I instancji, czym naruszył przepisy postępowania administracyjnego w zakresie stania na straży praworządności przez organy Państwa, oraz prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W świetle powyższych rozważań należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Organ podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia uczynił art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Odmowę wszczęcia postępowania organ wywiódł z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które nie dają podstaw do rozłożenia na raty opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Stosownie do art. 12 ust. 14 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych - ceny 1 m³ drzewa, stosowany przy wymierzaniu podatku leśnego w danym roku. Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych(Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79 ze zm.) zawierała własną, odrębną regulację (art. 13 ust. 1 pkt 5) dotyczącą zwalniania z obowiązku uiszczania opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej. Zwolnienia dotyczyły wyłącznie osób działających poza sferą produkcji materialnej. Obecnie obowiązująca ustawa z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie przewiduje żadnych zwolnień od uiszczania opłat rocznych. Zawiera natomiast zamknięty katalog przypadków, kiedy obciążenia mogą być umorzone. Umorzenie opłaty rocznej dopuszczalne jest na mocy art. 12 ust. 16 i 17 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa - w odniesieniu do gruntów rolnych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych - w odniesieniu do gruntów leśnych, a w odniesieniu do obszarów wchodzących w skład parków narodowych - dyrektor parku mogą umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych, a w odniesieniu do gruntów leśnych również jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu w przypadku inwestycji o charakterze użyteczności publicznej z zakresu oświaty i wychowania, kultury, kultu religijnego oraz ochrony zdrowia i opieki społecznej, jeżeli inwestycja ta służy zaspokojeniu potrzeb lokalnej społeczności, oraz dotyczącej powiększenia lub założenia cmentarza, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną (ust. 16). Na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego marszałek województwa może umorzyć całość lub część należności i opłat rocznych w odniesieniu do gruntów rolnych w przypadku inwestycji zmierzającej do osiągnięcia celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), przeznaczonej na cele inne niż określone w ust. 16, jeżeli obszar gruntu podlegający wyłączeniu nie przekracza 1 ha i nie ma możliwości zrealizowania inwestycji na gruncie nieobjętym ochroną (ust.17). W związku z powyższym stanowisko organu, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania umorzenia opłaty rocznej znajduje poparcie w przepisach prawa. Powyższe rozważania nie zmieniają jednak faktu, że organy rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2012 r. same dokonały jego kwalifikacji w oparciu o przepisy prawa, przyporządkowując treść żądania do regulacji prawnych zawartych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie byłoby to błędem, gdyby ze stanowiskiem organu zgodził się sam skarżący. Z treści zażalenia złożonego na rozstrzygnięcie organu I instancji wynika, że skarżący oczekiwał ze strony organu rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty opłaty rocznej w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, które przewidują możliwość rozłożenia na raty opłaty rocznej. W ocenie Sądu orzekającego nie każda należności, która została nazwana opłatą jest należnością publicznoprawną (por. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2007r. w sprawie IV SA/Wa 1681/07). Podkreślić należy, że utrwalone zostało w orzecznictwie NSA, iż wymieniona opłata roczna nie stanowi świadczenia o charakterze publicznoprawnym (podatkowym) – por. wyrok II OSK 94/10 - Wyrok NSA z 2011-01-21. Tak więc opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej jest świadczeniem o charakterze cywilno-prawnym. Przepis art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa. Opłaty jako daniny publiczne nakładane są przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego, a ich funkcją jest pokrycie publicznych potrzeb finansowych, są one świadczeniem wzajemnym, w zamian za wykonywane usługi o charakterze publicznoprawnym lub korzystanie z urządzeń utrzymywanych w interesie publicznym. Wśród opłat można wyróżnić opłaty za czynności urzędowe organów administracji publicznej (opłaty sądowe, administracyjne, ogólne i szczegółowe, osobiste i rzeczowe, stałe i zmienne oraz fiskalne i służbowe) opłaty za usługi podmiotów gospodarki publicznej (opłaty za usługi komunikacji miejskiej), opłaty za korzystanie z dóbr objętych w interesie publicznym szczególną ochroną (opłaty pobierane za korzystanie ze środowiska naturalnego) oraz opłaty adiacenckie. Opłaty, podobnie jak podatki, pełnią przede wszystkim funkcję fiskalną, stanowiąc źródło dochodów budżetowych (komentarz L. Lipiec do art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Lex 2007). Skarżący złożył wniosek w nawiązaniu do upomnienia otrzymanego w dniu [...] lipca 2012 r. Skoro nie ma w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych przepisu prawa materialnego, który stwarzałby możliwość prawną do rozłożenia na raty zaległości dotyczącej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej to organ samodzielnie dokonując kwalifikacji wniosku skarżącego powinien również z urzędu rozważyć, czy istnieje możliwość rozłożenia na raty opłaty rocznej w oparciu o inne przepisy obowiązujące w systemie prawa. W tym miejscu należy jeszcze raz zauważyć, że skarżący w złożonym wniosku nie wskazał podstawy prawnej, w oparciu o którą żądał rozłożenia na raty spłaty zaległej należności. Powyższe nie zwalnia organu administracji z przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W tym stanie rzeczy Marszałek Województwa K.-P. w pierwszej kolejności przy tak określonym wniosku skarżącego powinien rozważyć, czy istnieją przepisy prawa, które umożliwią skarżącemu rozłożenie na raty zaległej opłaty. W przedmiotowej sprawie organ powinien działać z zachowaniem zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Również postępowanie organu powinno być prowadzone z zachowaniem wymogów art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W ocenianej sprawie dostrzega się brak poszanowania przez organ ww. zasad. Nie jest błędem przyjęcie przez organ, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie daje możliwości prawnej uwzględnienia przez organ wniosku o rozłożenie na raty należnej opłaty. Brak przepisu prawa materialnego stanowi przeszkodę przedmiotową uniemożliwiającą rozpoznanie wniosku i wypełnia przesłankę innej uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Nie można w ocenianej sprawie analizując akta sprawy pominąć okoliczności, że w zażaleniu od postanowienia wydanego w I instancji skarżący wskazał jako podstawę materialną wniosku art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Organ odwoławczy uznał zarzut naruszenia art. 59 ustawy o finansach publicznych za nietrafny, uznając że przepis ten nie znajdował zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że organ działając w ten sposób zajął merytorycznie stanowisko na podstawie innej podstawy prawnej niż uczynił to organ I instancji. Ustawa o finansach publicznych przewiduje odrębny katalog ulg niż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sytuacji gdy organ I instancji nie miał przez skarżącego wskazanej podstawy prawnej działając na podstawie przepisów prawa powinien w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy wyjaśnić ze skarżącym treść żądania zawartego we wniosku, a zwłaszcza jego podstawę prawną, którą skarżący wskazał na etapie złożenia zażalenia. Na gruncie rozpoznawanej sprawy nie można pominąć okoliczności, że art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość rozłożenia na raty należności. Przepis ten stanowi, że w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane albo ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Zgodnie z ust. 2 powyższego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg. Ponadto w ust. 4 tego przepisu stwierdzono, że do należności cywilnoprawnych powstałych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami stosuje się przepisy art. 55-58, z tym że uprawnienia kierownika państwowej jednostki budżetowej przysługują zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Bezsporne jest, że skarżący w złożonym zażaleniu zakwestionował zastosowaną podstawę prawną o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazując, iż ta ustawa nie przewiduje instytucji rozłożenia na raty. Powyższe oznacza, że skarżący oczekiwał rozpoznania sprawy w oparciu o inną postawę prawną. W ocenie Sądu w zaskarżonym postanowieniu organ nie rozważył zasadności zastosowanej przez organ podstawy prawnej. Wypowiadając się o braku podstaw do zastosowania art. 59 ustawy o finansach publicznych organ zajął stanowisko merytoryczne. W tym stanie rzeczy nie mógł zaakceptować stanowiska organu I instancji, które wyłącznie zostało oparte na przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc podstawie prawnej, w oparciu o którą skarżący nie żądał rozpatrzenia. W ocenianej sprawie nie można się zgodzić, że spełniona została przesłanka wynikająca z w art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji, gdy organ samodzielnie dokonał kwalifikacji wniosku wbrew woli skarżącego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji wyroku.