II SA/Bd 311/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2014r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę. W dniu 15.05.2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR we [...] wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2012 dla S.S. wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych PROW 2007-2013. Producent rolny zadeklarował realizację pakietu: 1 - rolnictwo zrównoważone w wariancie 1.1 zrównoważony system gospodarowania na powierzchni 32,39 ha użytków rolnych, pakietu 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone w wariancie 3.1.1 ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na powierzchni 3,34 ha, pakietu 5 - ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 w wariancie 5.1 ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 2,74 ha oraz pakietu 8 - ochrona gleb i wód w wariancie 8.3.1 międzyplon ścierniskowy na powierzchni 4,69 ha i w wariacie 8.2.1 międzyplon ozimy na powierzchni 16,13 ha. W dniu 1.03.2013 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Wniosek został także poddany kontroli administracyjnej. W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na rozbieżnościach w powierzchniach deklarowanych i stwierdzonych działek rolnych B, D, H, I, K, N, S oraz Ł. Ponadto w protokole zapisano także nieprawidłowość L16 dla działki rolnej I (pozostawienie nieskoszonej powierzchni działki rolnej mniejszej, niż 5% tej działki) oraz N017 dla działki rolnej E (pozostawienie nieskoszonej powierzchni działki rolnej mniejszej niż 5% tej działki lub 30% tej działki w przypadku występowania wodniczki). Kopia raportu z czynności kontrolnych została przekazana producentowi, natomiast oryginał raportu został przekazany do Biura Powiatowego ARiMR we [...] celem odniesienia wyników w nim zawartych do toczącego się postępowania. Strona nie wniosła odwołania od wyników ww. kontroli. W piśmie z dnia [...] r. wnioskodawca złożył zastrzeżenia do raportu z kontroli, które jednak nie zostały uwzględnione (pismo[...]). Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe w pomniejszonej wysokości, wskazując, że pomniejszenie wynikało ze stwierdzonych rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną. W odwołaniu od powyższej decyzji S.S. zakwestionował stwierdzoną w wyniku kontroli powierzchnię poszczególnych działek rolnych, wskazał także na zastrzeżenia w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli. Po rozpatrzeniu odwołania, w dniu [...] r. Dyrektor [...] OR wydał decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji był brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do wszystkich nieprawidłowości stwierdzonych w wyniku przeprowadzonego postępowania. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, w dniu [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we [...] wydał decyzję Nr [...] o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. Na podstawie tej decyzji przyznano zainteresowanemu wnioskowane płatności rolnośrodowiskowe: w wariancie zrównoważony sposób gospodarowania, ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 i międzyplon ozimy w pomniejszonej wysokości, oraz w wariancie międzyplon ścierniskowy do powierzchni deklarowanej. W odwołaniu od powyższej decyzji S.S. wskazał na niezrozumiały sposób kompensacji powierzchni, gdyż wielkości podane w pierwotnej i wtórnej decyzji oraz w raporcie z kontroli są rozbieżne ze sobą oraz ze złożonym wnioskiem. Odwołujący się podniósł także kwestię powierzchni niewykoszonych wskazując, iż ich areał był zgodny z zaleceniami i że zostały one zostawione w miejscach, gdzie było największe prawdopodobieństwo występowania gadów, płazów i ptaków. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...]r. o orzekł o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż Kierownik BP we [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony uwzględnił część wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji kasacyjnej nr [...] r. Wskazano, że z uzasadnienia decyzji nr [...] wynika, że Kierownik BP we [...] powołał okoliczności faktyczne i prawne, które w jego ocenie skutkowały przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości. W szczególności wskazano stwierdzone w protokole z kontroli na miejscu - nieprawidłowości w stosunku do poszczególnych działek rolnych wraz z podaniem znaczenia zastosowanych kodów. Powołano także podstawę prawną, w której określono konsekwencje wynikające ze stwierdzonych, poszczególnych nieprawidłowości. W tym zakresie uzasadnienie kwestionowanej decyzji w ocenie organu II instancji należy uznać za prawidłowe. Jednocześnie jednak organ odwoławczy podzielił wątpliwości strony w kwestii zastosowanej kompensacji powierzchni, ponieważ niewątpliwie powierzchnie wskazane w uchylonej decyzji organu I instancji, protokole z kontroli na miejscu i ponownej decyzji Kierownika Biura Powiatowego są rozbieżne, co wynika z zastosowanej kompensacji powierzchni, a organ ograniczył się przy tym do wskazania powierzchni kwalifikowanej, nie wskazując przy tym, z czego wynikają zauważone przez stronę różnice dla poszczególnych działek. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie odniósł się także do uwag odwołującego dotyczących powierzchni nieskoszonych, chociaż były one już podnoszone przy poprzednim odwołaniu, a są związane z zastosowaniem kodów błędów L16 i N017, których nierozpatrzenie było jedną z przyczyn uchylenia pierwotnej decyzji. W skardze do sądu S.S. podniósł, iż decyzja organu odwoławczego jest w jego ocenie krzywdząca, bowiem uwzględnia tylko jeden jego argument dotyczący kompensaty i nakazuje jej wyjaśnienie, a pozostałe dane zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznaje za prawidłowe, z czym skarżący nie może się zgodzić. Skarżący zaznaczył, iż zwraca się w tej sprawie do Sądu, gdyż w jego przekonaniu pracownicy ARiMR się pogubili w danych dotyczących powierzchni jego działek rolnych i dlatego wydawane decyzje są niekorzystne dla niego. Ponadto skarżący podniósł, iż w dniu 26 listopada 2013 r. w jego gospodarstwie była przeprowadzona kolejna kontrola, która nie wykazała nieprawidłowości powierzchni uprawianych działek, dlatego skarżący uważa, że wyniki poprzedniej kontroli winny być unieważnione, a dopłaty przyznane zgodnie z wnioskiem z dnia 15 maja 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne prowadzona jest pod względem zgodności z prawem wydanych aktów administracyjnych (art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm. oraz art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oceniając, czy jest ono zgodne z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy. W tym miejscu wyjaśnić należy, że brzmienie przepisu art. 138 § 2 kpa zostało zmienione w wyniku nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Do dnia 11 kwietnia 2011 r. decyzję kasacyjną można było wydać w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. wtedy, gdy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób zasadniczy naruszono przepisy regulujące postępowanie wyjaśniające i to w takim stopniu, że organ odwoławczy nie mógł tego uchybienia sanować w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w oparciu o art. 136 kpa., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, zdanie pierwsze, decyzję kasacyjną można wydać tylko wówczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Przepis wyróżnia zatem dwie przesłanki warunkujące wydanie decyzji kasacyjnej: wydanie decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postępowania oraz wystąpienie konieczności wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W nowym brzmieniu art. 138 § 2 K.p.a. zdanie pierwsze, nadal więc chodzi o naruszenie przez organ I instancji przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji w stopniu uniemożliwiającym sanowanie w drodze uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niewątpliwie przesłankę wydania decyzji kasacyjnej wyczerpuje całkowity brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, jak też takie naruszenie przepisów postępowania, które pozwala uznać sprawę za niewyjaśnioną całkowicie, takie jak brak przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy, brak dopuszczenia obligatoryjnego dowodu czy niezapewnienie udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, uznać należy, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w konkretnym przypadku tryb przewidziany w art. 138 § 2 kpa. Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji naruszył normy prawa procesowego w powyższym zakresie, albowiem nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowych z jednoczesnym uzasadnieniem tej decyzji, zawierającym wszystkie elementy obligatoryjne, przewidziane przepisem art. 107 § 1 K.p.a. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, podzielić należy wątpliwości strony w kwestii zastosowanej kompensacji powierzchni, bowiem powierzchnie wskazane w uchylonej decyzji organu I instancji, protokole z kontroli na miejscu i ponownej decyzji Kierownika Biura Powiatowego są rozbieżne, co wynika z zastosowanej kompensacji powierzchni, a organ I instancji ograniczył się do wskazania powierzchni kwalifikowanej, nie wskazując przy tym, z czego wynikają zauważone przez stronę różnice dla poszczególnych działek. Ponadto organ I instancji nie odniósł się także do uwag skarżącego dotyczących powierzchni nieskoszonych, chociaż były one już podnoszone przy poprzednim odwołaniu, a są związane z zastosowaniem kodów błędów L16 i N017, których nierozpatrzenie było jedną z przyczyn uchylenia pierwotnej decyzji. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż w sprawie niezbędne jest wyjaśnienie, w jaki sposób zostały ustalone powierzchnie poszczególnych działek rolnych, w szczególności z uwzględnieniem, które działki i w jaki sposób podlegały kompensacji, oraz czy i dla jakich działek kompensacja okazała się niezasadna. Braki przeprowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego dotyczą więc sporządzenia pełnego uzasadnienia decyzji w kwestii dotyczącej powierzchni kwalifikowanej do płatności dla poszczególnych działek rolnych, gdyż samo wskazanie ostatecznych wyników dokonanych wyliczeń może nie tylko budzić wątpliwości wnioskodawcy co do ich prawidłowości, ale także uniemożliwia organowi odwoławczemu ocenę zasadności odwołania. Podkreślić wobec tego należy, iż obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę, jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, które stosownie do przepisu art. 107 § 1 Kpa, powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z jej wyjaśnieniem. Ustalenia organu II instancji wskazujące na uchybienia wskazane wyżej uznać należy zatem za prawidłowe. W istocie, bowiem jak dowodzi materiał sprawy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego we wskazanym uprzednio przez organ odwoławczy zakresie, czego odzwierciedleniem byłoby pełne i wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.