II SA/Bd 314/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) asesor WSA Joanna Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gołda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] kwotę 4.092 (cztery tysiące dziewięćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. Prezydent M. B. wymierzył S. R. (dalej też: strona, skarżący) prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Zakład Ogólnobudowlany "B.-M." R. S. z siedzibą w Ś., karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] października 2024 r. uchyliło ww. decyzję uznając, że przedwczesne było wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Żądanie strony w zakresie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego za okres od [...] maja do [...] maja 2024 r., tj. za okres za jaki wymierzono administracyjną karę pieniężną, nie zostało bowiem rozstrzygnięte na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] stycznia 2025 r. Prezydent M. B. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie - z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi - pasa drogowego poprzez wygrodzenie strefy bezpieczeństwa - ustawienie rusztowania, w terminie od [...] maja 2024 r. do [...] maja 2024 r., tj. przez okres 26 dni. W złożonym odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy, tj. wydanie decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) przez naruszenie zasady prawdy materialnej i zasady koncentracji materiału dowodowego oraz zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej, nieuzasadnionej zasadami prawidłowego rozumowania oceny dowodów oraz uznanie za udowodniony fakt rzeczywistego zajmowania przez skarżącego w okresie od [...] maja do [...] maja 2024 r. 21 m2 pasa drogowego przy ul. [...], podczas gdy organ nie posiada żadnego dowodu czy powierzchnia pasa drogowego była zajmowana przez skarżącego; - art. 8 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na obciążeniu skarżącego administracyjną karą pieniężną w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wskazuje wszystkich przesłanek określających zasadność kary oraz polegające na nieuwzględnieniu i nieusunięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji braków w materiale dowodowym wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2024 r., o uchyleniu wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] sierpnia 2024 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 320; dalej też jako: u.d.p.) poprzez nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w sytuacji, gdy organ nie posiada jednoznacznych dowodów świadczących o tym jaka była rzeczywista powierzchnia zajęcia i czy pas drogowy był zajmowany w dniach pomiędzy złożeniem przez skarżącego [...] maja 2024 r. kolejnego wniosku o zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w B., a art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych uzależnia wysokość kary m.in. od czasu i powierzchni zajęcia pasa drogowego, czego organ pierwszej instancji nie wykazał, a tym samym nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji niewykazania wszystkich podstaw do jej nałożenia (w tym z uwagi na sposób jej wymierzania, fakty warunkujące jej wysokość powinny zostać jednoznacznie udowodnione, czemu organ I instancji nie sprostał); 3) z ostrożności procesowej naruszenie art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., względnie art. 189f § 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2025 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. Na wstępie organ wskazał, że zajęcie pasa drogi publicznej reguluje ustawa o drogach publicznych. Przepisy tej ustawy regulują kwestie związane z korzystaniem i zarządzaniem drogami publicznymi. Ochronę dróg i urządzeń z drogą związanych, sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcia pasa drogowego (art. 19 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 8 u.d.p.). Organ podkreślił, że skarżący legitymował się decyzją zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót - wygrodzenie strefy bezpieczeństwa - ustawienie rusztowania w pasie drogowym ul. [...] w B., o powierzchni 21 m2, na okres 27 dni, tj. od [...] kwietnia 2024 r. do [...] kwietnia 2024 r. (decyzja z dnia [...] marca 2024 r.). W aktach sprawy znajduje się również wniosek złożony do organu pierwszej instancji przez skarżącego w dniu [...] maja 2024 r., w którym wniósł o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w celu prowadzenia robót na okres od [...] maja 2024 r. do [...] czerwca 2024 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. udzielił zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót - wygrodzenie strefy bezpieczeństwa - ustawienie rusztowania w pasie drogowym ul. [...] w B. o powierzchni 21 m2 na okres 19 dni, tj. od [...] maja 2024 r. do [...] czerwca 2024 r. oraz ustalił z tego tytułu należną opłatę. Żądanie skarżącego dotyczące zezwolenia na okres od 1 maja do [...] maja 2024 r. zostało negatywnie rozpoznane ostateczną decyzją Prezydenta M. B. z [...] stycznia 2025 r. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że na gruncie przedmiotowej sprawy doszło do zajęcia przez skarżącego pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, a rusztowanie pozostawało w pasie drogowym ul. [...] w B. w okresie od [...] do [...] maja 2024 r., tj. w okresie za jaki wymierzona została przez organ pierwszej instancji administracyjna kara pieniężna. Zarzuty odwołania w zakresie braku udowodnienia przez organ pierwszej instancji tej okoliczności oraz powierzchni zajęcia pasa drogowego, zdaniem Kolegium, nie zasługują na uwzględnienie, albowiem skarżący w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania przyznał, że przedmiotowy pas drogowy zajmował. Także w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżący nie kwestionował faktu zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni zajęcia. Odnosząc się do kwestii możliwości odstąpienia od wymierzenia przedmiotowej kary pieniężnej na podstawie przepisów Działu IVa k.p.a., Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., jak też od ukarania na podstawie art. 189e k.p.a. Strona nie powoływała żadnych okoliczności, które stanowiłyby zewnętrzne, nieprzewidywalne zdarzenie skutkujące obiektywną niemożliwością złożenia wniosku o wydanie zezwolenia za zajęcie pasa drogowego przed upływem ważności poprzedniego. Nie można również - zdaniem organu - uznać za znikome naruszenia polegające na przekroczeniu terminu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o 26 dni, zważywszy że skarżący, jako profesjonalny podmiot funkcjonujący w obrocie prawnym, powinien mieć świadomość skutków niedochowania wymogów ustawowych. Strona zobowiązana była złożyć ponowny wniosek o zezwolenie na zajęcia pasa drogowego z odpowiednim wyprzedzeniem, przed upływem ważności poprzedniego zezwolenia. W sprawie nie znajduje również zastosowania przepis art. 189f § 2 k.p.a., albowiem strona nie usunęła naruszenia prawa, którego się dopuściła i nie dysponuje zezwoleniem na zajmowanie pasa drogowego ul. [...] w B. za okres od [...] do [...] maja 2024 r. Decyzja odmowna organu pierwszej instancji w tym zakresie nie została zaskarżona i stała się ostateczna. W złożonej skardze skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niezgromadzenie, w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego, dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, tj. założenie, że rusztowanie zajmowało 21 m2, podczas gdy w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dowodu przeprowadzonego w tym postępowaniu potwierdzającego, że zajęta powierzchnia wyniosła faktycznie 21 m2 w każdym dniu opóźnienia w złożeniu wniosku pomiędzy wygaśnięciem pierwszej a uzyskaniem kolejnej decyzji przez skarżącego o zajęciu pasa drogowego, podczas gdy dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozwala na takie jednoznaczne stwierdzenie, gdyż w toku całego postępowania nie dokonano odpowiednich pomiarów względem odpowiednich punktów odniesienia, co było konieczne do ustalenia zajętej powierzchni, która jest podstawą do obliczenia kary pieniężnej; b) art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wymierzenie skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej oraz błędne uznanie, że waga naruszenia nie może zostać oceniona jako znikoma, gdyż rusztowanie postawione było przez okres 26 dni (o ile można przyjąć, iż doszło do naruszenia prawa wobec braku jednoznacznego potwierdzenia w materiale dowodowym bezspornej powierzchni zajęcia), przy czym organ w ogóle nie dokonał żadnych ustaleń, w którym miejscu funkcjonowało rusztowanie, w jakiej odległości od drogi ani nie dokonał żadnej oceny czy rusztowanie w jakikolwiek sposób oddziaływało na ruch drogowy, kołowy i pieszy, a ponadto organ nie odniósł się w żaden sposób do wykładni oraz przesłanek zarówno znikomości naruszenia prawa oraz odniesienia tych przesłanek do stanu faktycznego sprawy (w tym w szczególności pominięto, że skarżący dopełnił wszelkich niezbędnych działań zapewniających bezpieczeństwo wynikające z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu oraz prace prowadzone były w sposób zabezpieczający samą infrastrukturę techniczną), poprzestając jedynie na przytoczeniu argumentacji organu pierwszej instancji; c) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że organ II instancji nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy, wszechstronny i wyczerpujący, ograniczył się jedynie do bezrefleksyjnego powtórzenia argumentacji organu pierwszej instancji; d) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania do władzy publicznej i z naruszeniem zasady proporcjonalności, w szczególności poprzez: - nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie wykazuje wszystkich przesłanek określających zasadność i wysokość kary oraz polegające na nieuwzględnieniu i nieusunięciu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji braków w materiale dowodowym wskazanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2024 r. o uchyleniu wydanej w niniejszej sprawie decyzji Prezydenta M. B. z [...] sierpnia 2024 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, które nie zostały przez organ pierwszej instancji usunięte podczas ponownego rozpoznawania sprawy; - nieprzeanalizowanie przez organ drugiej instancji wszystkich zgłaszanych przez skarżącego zarzutów oraz niezbadanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. względnie na podstawie art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.; e) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. przez jego niezastosowanie (organ drugiej instancji nie przeanalizował tej możliwości) i nieodstąpienie przez organ drugiej instancji od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki obligujące organ drugiej instancji do rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., tj. odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, a z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, że skarżący samodzielnie przed wszczęciem postępowania usunął nieprawidłowości, złożył stosowny wniosek, a jego działania nie przyczyniły się do zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu drogowego (w tym, iż nie doszło do naruszenia norm bezpieczeństwa ruchu drogowego, bowiem skarżący dopełnił wszelkich niezbędnych działań zapewniających bezpieczeństwo wynikających z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu oraz prace prowadzone były w sposób zabezpieczający samą infrastrukturę techniczną) i nigdy wcześniej nie miał problemów z realizacją prawnych obowiązków; f) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie podczas wydawania zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji części zarzutów skarżącego i nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji oraz ograniczenie uzasadnienia do powtórzenia twierdzeń organu pierwszej instancji, w szczególności nierozważenie przez organ drugiej instancji możliwości zastosowania art. 189f § 2 i § 3 k.p.a., a jedynie ograniczenie się do opisania niespełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.: 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, w sytuacji braku w materiale dowodowym jednoznacznych dowodów świadczących o tym jaka była rzeczywista powierzchnia zajęcia pasa drogowego poprzez ustawienie rusztowania i wygrodzenie strefy bezpieczeństwa pomiędzy złożeniem przez skarżącego [...] maja 2024 r. kolejnego wniosku o zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w B. (organ oparł się wyłącznie na domniemaniu wynikającym ze złożenia kolejnego wniosku), a art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnia wysokość kary m.in. od czasu i powierzchni zajęcia pasa, a tym samym nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji niewykazania wszystkich podstaw do jej nałożenia (w tym z uwagi na sposób jej wymierzania, fakty warunkujące jej wysokość powinny zostać jednoznacznie udowodnione, czemu organy l oraz II instancji nie sprostały); 2) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 40 ust. 15 u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i błędne uznanie, że waga naruszenia nie może zostać oceniona jako znikoma wyłącznie z uwagi na okres przekroczenia zezwolenia o zajęciu, podczas gdy znikomości wagi naruszenia, o której traktuje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie można postrzegać jedynie z punktu widzenia samego faktu zaistnienia deliktu administracyjnego, ale skutków jakie owo naruszenie wywołało lub wywołuje w przestrzeni publicznej, społecznej czy prywatnej - skarżący zaś zapewnił i zapewnia bezpieczne warunki ruchu w rozumieniu art. 40 ust. 15 u.d.p., a rusztowanie funkcjonowało zgodnie z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (tj. projekt nr [...]). Mając na uwadze podniesione zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, względnie z ostrożności procesowej do ich uchylenia i wydania decyzji o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: I. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Na podstawie art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisami proceduralnymi - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Na podstawie art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego, aczkolwiek nie podzielił wszystkich zarzutów skargi. Przedmiotem skargi uczyniono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2025 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] stycznia 2025 r. wymierzającą skarżącemu karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie - z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu - pasa drogowego ulicy [...] w B. w celu ustawienia rusztowania, przez 26 dni (w okresie od [...] maja do [...] maja 2024 r.). Spór sprowadza się do oceny, czy wystąpiły podstawy do orzeczenia o karze, czy prawidłowo wyliczono jej wysokość, a ponadto czy zasadnie organ nie zastosował art. 189f k.p.a. II. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. W myśl art. 40 ust. 2 u.d.p. zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych; 3) umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień (art. 40 ust. 4 u.d.p.). Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że dla skarżącego wydano decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót - wygrodzenie strefy bezpieczeństwa - ustawienie rusztowania w pasie drogowym ulicy [...] w B., o powierzchni 21 m2, na okres 27 dni, tj. od dnia [...] kwietnia 2024 r. do [...] kwietnia 2024 r. (decyzja z [...] marca 2024 r., znak: [...]). Następnie skarżący złożył wniosek [...] maja 2024 r., w którym zwrócił się o wydanie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ulicy [...], w celu prowadzenia robót na okres od [...] maja 2024 r. do [...] czerwca 2024 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, organ pierwszej instancji decyzją z [...] czerwca 2024 r., znak: [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót - wygrodzenie strefy bezpieczeństwa - ustawienie rusztowania w pasie drogowym ulicy [...] w B., o powierzchni 21 m2, na okres 19 dni, tj. od [...] maja 2024 r. do [...] czerwca 2024 r. i ustalił z tego tytułu należną opłatę. Natomiast żądanie strony w zakresie wydania zezwolenia za okres od [...] maja 2024 r. do [...] maja 2024 r. zostało negatywnie rozpoznane decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...], którą organ odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie robót we wskazanym pasie drogowym, o powierzchni 21 m2, w celu wygrodzenia strefy bezpieczeństwa - remont elewacji w tym terminie. Decyzja ta jest ostateczna. Zdaniem Sądu, skoro skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego celem ustawienia rusztowania i nie uzyskał stosownego zezwolenie zarządcy drogi, zatem w tym przypadku miał zastosowanie art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. W konsekwencji powyższego, Prezydent M. B. prawidłowo wyliczył prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Zakład Ogólnobudowlany "B.-M." R. S. z siedzibą w Ś., karę pieniężną. W skardze skarżący kwestionuje wyliczenie kary, podnosząc, że nie wyjaśniono okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, tj. założenia, iż rusztowanie zajmowało przez wszystkie dni powierzchnię 21 m2, podczas gdy w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dowodu przeprowadzonego w tym postępowaniu potwierdzającego, że zajęta powierzchnia wyniosła faktycznie tę wielkość w każdym dniu opóźnienia w złożeniu wniosku pomiędzy wygaśnięciem pierwszej a uzyskaniem kolejnej decyzji przez skarżącego o zajęciu pasa drogowego. Zdaniem skarżącego dokumentacja znajdująca się w aktach sprawy nie pozwala na takie jednoznaczne stwierdzenie, gdyż w toku całego postępowania nie dokonano odpowiednich pomiarów względem odpowiednich punktów odniesienia, co było konieczne do ustalenia zajętej powierzchni, która jest podstawą do obliczenia kary pieniężnej. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że są one nietrafne. W pełni zaakceptować należy stanowisko organu, co do przyjętej zajętej powierzchni pasa drogowego do wyliczenia wysokości kary, bowiem wynika ona w szczególności z dokumentów złożonych przez skarżącego. I tak we wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2024 r. o wydanie zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych (remont elewacji) zadeklarowano procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni jako 20 % i powierzchnię zajęcia 21 m2 jako wielkość zajmowanej szerokości jezdni, w okresie od [...].05.2024 r. do [...].06.2024 r. Ponadto strona w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania przyznała, że przedmiotowy pas drogowy zajmowała. W piśmie z dnia [...] lipca 2024 r. stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, skarżący poinformował organ pierwszej instancji, że prace budowlane były przez niego prowadzone do [...] czerwca 2024 r. Brakujący okres udzielonego zezwolenia strona usprawiedliwiała roztargnieniem i dużą ilością pracy. Nadto skarżący wskazał, że był przekonany, iż poprzednia decyzja obejmowała okres do [...] maja 2024 r. Podobnie w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 2024 r., skarżący nie kwestionował faktu zajęcia pasa drogowego oraz powierzchni zajęcia, lecz wskazał na brak zastosowania przez organ pierwszej instancji instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zatem rację ma organ, że skoro strona wnioskowała o udzielenie jej opisanego zezwolenia (na zajęcie pasa drogowego o pow. 21 m2), z którym związany jest również obowiązek uiszczenia stosownej opłaty za zajmowanie pasa drogowego, a następnie wobec nie uzyskania zezwolenia na okres sprzed złożenia wniosku (tj. od [...] do [...] maja 2024 r.), to prawidłowo organ przyjął tę wielkość do wyliczenia kary. Ustalenia w tym zakresie w oparciu o prezentowane przez stronę w toku postępowania stanowisko należy uznać za właściwe. W konsekwencji zasadnie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w zakresie wyliczenia kary. Argumentacja strony o braku posiadania przez organ pierwszej instancji dowodu, czy i jaka powierzchnia pasa drogowego była zajmowania jest chybiona, skoro sama strona przyznała, że zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi i chcąc ten fakt zalegalizować, wystąpiła o udzielenie zezwolenia również za okres wsteczny, tj. od [...] do [...] maja 2024 r., podając szerokość zajętej "jezdni" 21 m2. Okoliczność natomiast, że obecnie strona skarżąca podważa powyższe własne stanowisko, nie może mieć wpływu na ocenę wyliczenia kary pieniężnej. Skarżący ma prawo zmieniać stanowisko co do parametrów podanych we własnym wniosku, jednakże trafnie organ dał wiarę jego treści (pisemnego wniosku), a nie zmieniającym się poglądom strony, które nie mają oparcia w żadnym dowodzie. Zauważyć należy, że dane dotyczące okresu od [...] do [...] maja 2024 r. są spójne także z parametrami podanymi przez skarżącego w zakresie okresu poprzedzającego i następującego po tym spornym okresie. W tej sytuacji brak jest podstaw do kwestionowania wyliczenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Przedstawione na s. 2 zaskarżonej decyzji wyliczenie matematyczne jest prawidłowe. III. W sprawie wątpliwości tut. Sądu wzbudził jednak sposób rozważenia przez organy obu instancji przesłanek odstąpienia od nałożenia kary, przewidzianych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a ściśle niewystarczające uzasadnienie odmowy zastosowania tego przepisu poprzez brak jednoznacznej, uzasadnionej i przekonującej oceny dlaczego uznano, że waga naruszenia prawa przez skarżącego nie była znikoma. Wyjaśnić należy, że skoro przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają uregulowań dotyczących instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, zatem zastosowanie znajdują przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Obowiązywanie klauzuli umożliwiającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszenie zakazu). Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, publ. LEX/el. 2020). Unormowanie zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie także do decyzji związanych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów w dniu 9 czerwca 2022 r., III OPS 1/21 (ONSAiWSA 2022/5/63) stwierdził, że przepisy działu IVa k.p.a. stanowią dopełnienie konstrukcji administracyjnych kar pieniężnych, które obowiązywały w systemie prawa w dniu wejścia w życie przepisów działu IVa k.p.a., w zakresie elementów określonych w art. 189a § 2 k.p.a. Powołany przepis wszedł w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Nowelizacja przepisów k.p.a. wprowadziła przepisy Działu IVa – "Administracyjne kary pieniężne", w tym art. 189f. Z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej k.p.a. wynika, że intencją prawodawcy było, aby przepisy działu IVa k.p.a. miały charakter ogólny i subsydiarny względem obowiązujących regulacji, które dotyczą administracyjnych kar pieniężnych (zob. uzasadnienie, VIII kadencja, druk sejmowy nr 1183, s. 69-72). W art. 189f k.p.a. nie określono rodzajów administracyjnych kar pieniężnych. Mając na uwadze powyższe rozważania, które tut. Sąd podziela, należy przyjąć, że przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej mogą mieć zastosowanie do wszystkich rodzajów administracyjnych kar pieniężnych, w tym kar wymierzanych na podstawie ustawy o drogach publicznych. Innymi słowy związany charakter kar pieniężnych przewidziany w przepisach u.d.p. nie sprzeciwia się, co do zasady, możliwości odstąpienia od nałożenia kary na podstawie art. 189f k.p.a. W konsekwencji sam fakt, że skarżący dokonał zajęcia wspomnianego pasa drogowego po wygaśnięciu pierwszego zezwolenia (obowiązującego do dnia [...] kwietnia 2024 r.) i przed uzyskaniem zezwolenia od [...] maja 2024 r., nie może w ocenie Sądu wyłączać analizy sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 k.p.a., a to z tego względu, że przepis ten znajduje zastosowanie dopiero wtedy gdy do naruszenia prawa już doszło. W ocenie Sądu ani z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też z przepisów ustawy o drogach publicznych nie wynika, że zastosowanie tego przepisu jest wyłączone w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Jednocześnie zauważyć należy, że ustawodawca w treści art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za "znikome". W piśmiennictwie wyróżnia się stopnie naruszenia prawa: naruszenia kwalifikowane, naruszenia, które nie mają ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowania porządku prawnego są istotne i naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się w szczególności naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary, w takim przypadku należy bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969). Samorządowe Kolegium Odwoławcze motywując swoją ocenę co do braku możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej stwierdziło, że waga naruszenia prawa nie była znikoma, bowiem zajmowano nielegalnie pas drogowy przez 26 dni, co mogło zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Organ pierwszej instancji podniósł, że nie sposób uznać, by waga naruszenia prawa była znikoma, skoro strona zajmowała pas drogowy z przekroczeniem terminu aż o 26 dni, a przewidziana przez ustawodawcę kwota kary za tego rodzaju naruszenie wynosi kwotę [...]zł. Zdaniem tut. Sądu uzasadnienie decyzji organów nie pozwala na niewątpliwe stwierdzenie, że naruszenie art. 40 ust. 1 u.d.p., które doprowadziło do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, nie mogło być uznane za naruszenie o znikomej wadze, aczkolwiek obecnie Sąd tego nie przesądza. Sąd wskazuje wyłącznie na konieczność dokonania szerokiej oceny wagi naruszenia, obejmującej odniesienie się do wszystkich okoliczności, w tym i skutków naruszenia prawa. Dostrzec należy, że tak rozumianej wszechstronnej oceny organy nie sformułowały. Zdaniem Sądu, dla oceny czy w danym przypadku waga naruszenia prawa jest znikoma, niezbędna jest pełna analiza wszystkich okoliczności w jakich do tego naruszenia doszło, a także ocena czy wywołało ono znaczne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma z tego tytułu, że skarżący jest przedsiębiorcą prowadzącym Zakład Ogólnobudowlany i wiedział o prawach i obowiązkach związanych z prowadzeniem działalności, w tym w przypadku umieszczania rusztowań budowlanych w pasie drogowym. Przyjęcie niejako z góry tego założenia powodowałoby, że art. 189f § 1 k.p.a. w ogóle nie miałby zastosowania do przedsiębiorców, z których każdy niewątpliwie powinien znać wskazywane przez organ obowiązki. Należy pokreślić, że przepisy rozdziału IVa ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o drogach publicznych takiego wyłączenia w stosunku do przedsiębiorców nie zawierają. Podzielając pogląd wyrażony m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] października 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5177/21 oraz WSA w Szczecinie z [...] grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 688/22, wskazać należy, że przy ocenie warunku odstąpienia od nałożenia od kary, jakim jest znikoma waga naruszenia prawa, należy każdorazowo wyważyć chronione prawem wartości i dobra oraz rzeczywistą skalę uszczerbku w konkretnej sprawie dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego, będącą skutkiem naruszenia sankcjonowanego karą pieniężną przepisu prawa, przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia. W niniejszej sprawie z uzasadnienia decyzji organów obu instancji wynika, że organy w ramach analizy przesłanek odstąpienia od nałożenia kary miały na uwadze okoliczność, że skarżący dokonał zajęcia pasa drogowego bez zezwolenie na zajęcie tego pasa przez 26 dni, na co wyżej już wskazano. Organ pominął jednak takie kryteria jak całokształt okoliczności danego przypadku, w tym zwłaszcza skalę naruszeń oraz skutki tych naruszeń w tym konkretnym przypadku. I tak organy nie dokonały analizy: - jakie skutki miało zajęcia pasa drogowego o pow. 21 m2 dla bezpieczeństwa ruchu drogowego; - jaki wpływ miało powyższe zajęcie pasa drogowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego, kołowego, pieszego, przejście, przejazd; - czy ustawienie rusztowania miało wpływ i jaki na ruch pieszych oraz pojazdów we wskazanym pasie drogowym, czy przeciwnie nie miało to istotnego wpływu na ruch pojazdów, przejście pieszych; czy pozostawiono możliwość swobodnego przejścia, przejazdu jego pozostałą częścią; - czy zostały zachowane w tym spornym okresie, tj. od 1 maja do [...] maja 2024 r. wszystkie zasady wynikające z zatwierdzonego projektu organizacji ruchu drogowego obowiązujące do [...] kwietnia 2024 r., a także od [...] maja 2024 r., a zatem czy pomimo braku zezwolenia, były zachowane wszystkie zasady organizacji ruchu drogowego, takie same jak w okresach, w których zezwolenia obowiązywały. Reasumując należy stwierdzić, że organ zobowiązany był rozważyć rzeczywistą skalę uszczerbku w konkretnej sprawie dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego, będącą skutkiem naruszenia sankcjonowanego karą pieniężną przepisu prawa, czego jednak nie uczynił w stopniu wystarczającym. Zatem analizując skutki naruszenia i zastosowania kary pieniężnej należy ustalić, czy były one znaczące, czy doszło do zakłócenia ruchu drogowego i jaki zakres miało to zakłócenie. Ponadto organ wyjaśni z czego wywodzi, że zajęcie pasa drogowego przez okres 26 dni - w tym przypadku - bez zezwolenia uznaje za wykluczające znikomą wagę naruszenia. Dodatkowo organ ustali, czy naruszenie prawa w niniejszej sprawie było jedynym i pierwszym po stronie skarżącego w zakresie zajęcia pasa ruchu drogowego bez zezwolenia, czy kolejnym, co mogłoby wskazywać na lekceważące podejście do przestrzegania obowiązków wynikających z przepisów o ruchu drogowym. Organ przy ocenie sprawy uwzględni okoliczność, że skarżący składając wniosek obejmujący okres wsteczny ([...] - [...] maja 2024 r.), w ten sposób przyznał się sam przed organem do działania niezgodnego z prawem, chyba że organ wykaże, że miał niejako z urzędu już wiedzę w tym zakresie. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że orzekając w sprawie organy dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanego przepisu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd argumentację, dotyczącą w szczególności oceny wagi naruszenia prawa do jakiego doszło w niniejszej sprawie. Organy przy badaniu wagi uchybienia nie oceniły, w jaki sposób rusztowanie w pasie drogowym wpływało na bezpieczeństwo i ograniczenia w możliwości korzystania z pasa drogowego. Zaprezentowane przez organy argumenty w zakresie braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. są nie wystarczające. Ostatecznie Sąd ocenił, że poprzez brak kategorycznego i przekonującego uzasadnienia zaskarżonych decyzji co do możliwości zastosowania w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., organy naruszyły także art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniały w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, stanowisko organów co do braku możliwości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, o jakiej mowa w art. 189f § 1 k.p.a., jest wynikiem nienależytego, niepełnego ustalenia i przeanalizowania okoliczności faktycznych sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, mając na względzie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, wnikliwie oceni okoliczności sprawy pod kątem spełnienia przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., tj. ustalenia, czy z okoliczności sprawy wynika, że w sprawie miało miejsce znikome naruszenie prawa, uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. W zależności od wyniku w powyższym zakresie, organ przejdzie do oceny sprawy także w kontekście art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. Następnie decyzję w sposób prawidłowy uzasadni, tj. zgodnie z wzorcem normatywnym zawartym w art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Sąd nie przesądza obecnie tego zagadnienia, bowiem byłoby to przedwczesne. Wskazuje wyłącznie, że wymaga ono dogłębnego zbadania i oceny. W toku ponownego postępowania skarżący będzie obowiązany do skrupulatnego i terminowego stosowania się do wezwań organu. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając zwrot poniesionego wpisu sądowego w kwocie [...]zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie [...]zł na podstawie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). J. Ziołek G. Saniewski H. Adamczewska-Wasilewicz