II SA/Bd 315/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 315/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu odwołania Z. D. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...]2004 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek usługowo-handlowy z częścią mieszkalną poprzez zmianę sposobu użytkowania: piętra na salon towarzyski, parteru na lokal gastronomiczno-rozrywkowy i piwnicy na salon odnowy biologicznej na działce nr [...] przy ul. R. w Ś. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Z. D. w związku z zamiarem zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] złożył w dniu [...]2003 r. w Urzędzie Miasta Ś. wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Burmistrz Ś. decyzją z dnia [...]2004r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Stwierdził, że dla wnioskowanego terenu brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i opierając się na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), który stanowi jeden z warunków wydania pozytywnej decyzji, uznał, że lokalizacja inwestycji nie spełnia wymogów określonych w tymże artykule, gdyż w sąsiedztwie projektowanej inwestycji znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, co oznacza, że żadna z działek sąsiednich nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dodatkowo, uwzględniając wymogi przepisów w zakresie zapewnienia ochrony uzasadnionych praw osób trzecich, w uzasadnieniu powołano się na art. 144 Kodeksu cywilnego,. Z. D. złożył odwołanie z żądaniem uchylenia decyzji, w którym podnosił zawężającą i subiektywną interpretację przepisów oraz brak pełnego uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami art. 107 Kpa. Ponadto zarzucał nadmierne rozszerzenie zakresu ochrony praw osób trzecich, który na tym etapie postępowania nie może być szerszy niż przedmiot tego postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie jest nieuzasadnione. Z treści art. 61 ust. 1 ustawy, który stanowił podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, wynika, że jego celem jest zapewnienie ładu przestrzennego na zasadzie kontynuacji funkcji terenu. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa lub zmiana sposobu użytkowania obiektu musi mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu w tym i użytkowania obiektów. Dlatego też organ uznał, że skoro na przedmiotowej działce i na sąsiednich działkach występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna to odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jest w pełni uzasadniona, tym bardziej zważywszy, że jest to segment zabudowy bliźniaczej. Od powyższej decyzji Z. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o zmianę lub uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., zarzucając, że wspomniana decyzja oparta jest o wadliwe ustalenia natury faktycznej i prawnej. Skarżący podnosił, że błędnym jest ustalenie, iż występował on o decyzję w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pokoi na piętrze na salon towarzyski, gdyż występował on jedynie wskazując zmianę polegającą na rozszerzeniu sposobu użytkowania działalności pokoi na wynajem mających być przeznaczonymi zarówno na wynajem jak i może w przyszłości na salon towarzyski. Skarżący stwierdził również, że w powyższej sprawie nie powinien mieć zastosowania art. 144 k.c., gdyż naruszanie i zakłócanie interesów lub praw osób trzeci nie miało miejsca. Wskazał on również, że Burmistrz pozwala na prowadzenie działalności usługowej innym osobom w obrębie jego miejsca zamieszkania, które potencjalnie bardziej zakłócają spokój sąsiedzki niż będzie zakłócała go planowana przez skarżącego działalność. Ponadto strona powołała się na okoliczność, że zaskarżona decyzja jest sprzeczna z przepisami art. 43 w zw. z art. 3 ust. 1 lit. c, oraz art. 14 ust. 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), które to przepisy w jego ocenie umożliwiają wykonywanie działalności gospodarczej w swobodnie wybranym miejscu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji tylko z punktu widzenia jej legalności tj. z punktu widzenia zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wynika zaś, że zaskarżona decyzja ulega uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Na wstępie należy zauważyć, że począwszy od 1 stycznia 2004 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w rozpoznawaniu wniosku skarżącego. Z mocy przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [....] 1993 r., utracił swą moc od 1 stycznia 2004 r. Poza skutkami procesowymi, nowy stan prawny wymagał rozpatrzenia wniosku strony, z uwzględnieniem przepisu nie tylko art. 59, ale też art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, który wprowadził konieczność spełnienia prze wnioskodawcę kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Na obszarze objętym wnioskiem strony, nie został sporządzony nowy plan zagospodarowania, a jak wynika z przepisu art. 86 w/w ustawy, ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy wymaga zmiana sposobu zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 59 ust. 1, jeżeli na terenie tym obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r.; wtedy też przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się. Wniosek skarżącego z 2 września 2002 r. o ustalenie warunków zabudowy, wbrew jego twierdzeniu, oparty jest niewątpliwie o zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Planowane przeznaczenie części piwnicy budynku na salon odnowy biologicznej, parteru na lokal gastronomiczno-rozrywkowy, czynny w godzinach od 9 do 21, a piętra na pokoje na wynajem w ramach salonu towarzyskiego, spełnia bowiem kryterium tego pojęcia, które definiuje przepis art. 71 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126). Przepis ten stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: 1) przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1); 2) podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (art. 71 ust. 1 pkt 2). Planowana przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania obiektu spełnia kryterium zarówno punktu 1 jak i 2 art. 71 ust. 1 w/w przepisu, z uwagi na przeznaczenie pomieszczeń do użytku publicznego, ich przeróbkę, a charakter planowanego użytkowania, wpłynie niewątpliwie na zmianę warunków w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i higieniczno-sanitarnego. Bez znaczenia jest tutaj podnoszona przez stronę okoliczność, że uzyskała ona już wcześniej pozwolenie na użytkowanie trzech pokoi na wynajem usytuowanych na piętrze (vide: k. 8 akt sądowych). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wymagającą pozwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki określone w art. 71 w/w ustawy (por. Prawo budowlane – komentarz, pod redakcją Jerzego Siegienia, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2003, s.342). W konsekwencji organy obu instancji słusznie uznały, że wniosek strony winien być objęty regulacją przepisu art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Stanowi on bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Trzeba również stwierdzić, że w toku postępowania administracyjnego został też prawidłowo zastosowany przepis art. art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy. Na wstępie należy tu zauważyć, że począwszy od 1 stycznia 2004 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego w rozpoznawaniu wniosku skarżącego. Z mocy przepisu art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z [...] 1993 r., utracił swą moc od 1 stycznia 2004 r. Poza skutkami procesowymi, nowy stan prawny wymagał rozpatrzenia wniosku strony, z uwzględnieniem przepisu nie tylko art. 59, ale też art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, który wprowadził konieczność spełnienia prze wnioskodawcę kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Wynika to z art. 86 w/w ustawy, który przewidywał wyłączenie stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, do momentu zaprzestania obowiązywania planu uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Stosując powyższy przepis organy słusznie poddały analizie zagadnienie kontynuacji funkcji na sąsiednich działkach, albowiem przedmiot sporu nie dotyczył nowej zabudowy, lecz nowego jej wykorzystania. Sąd całkowicie podzielił dokonane w tym zakresie przez organy ustalenia i ich ocenę, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku strony na działce nr [...], na prowadzenie lokalu gastronomiczno-rozrywkowego, salonu towarzyskiego i salonu odnowy biologicznej nie stanowi kontynuacji funkcji występujących na działkach sąsiednich z uwagi na zupełnie inny charakter usług sąsiednich (ogólnobudowlanych, wykonywanych na nieruchomościach klientów). Przytoczona przez organy odmienność charakteru usług planowanych przez skarżącego, skutkująca m.in. ciągłym hałasem, naruszaniem prawa sąsiada do spokoju i upublicznieniem dostępu do domu służącego do zamieszkania, nie ma charakteru dowolności i jest oparta o realną analizę planowanego przedsięwzięcia. Odnosząc się do zarzutów skargi polegających na twierdzeniu, że na osiedlu budownictwa jednorodzinnego "[...]", na którym zamieszkuje strona, funkcjonują zakłady rzemieślnicze m.in. stolarski, ogólno-budowlany, Przedsiębiorstwo "[...]", które powodują zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, należy stwierdzić, że nie są one zasadne z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze, jak już to zaznaczono, specyfika (funkcja) i w konsekwencji uciążliwość planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia jest zupełnie innego charakteru niż uciążliwości (funkcja) działających na wskazanym osiedlu zakładów. Prowadzenie lokalu gastronomiczno-rozrywkowego, salonu towarzyskiego i salonu odnowy biologicznej nie pociąga bowiem za sobą konsekwencji zakłóceń jedynie natury akustycznej (które mogą być zresztą emitowane często w porach nocnych, co byłoby nowym zdarzeniem na osiedlu), lecz dodatkowo również natury obyczajowej, kulturowej, estetycznej i porządkowej. Po wtóre nie można organom czynić zarzutu, że analizę zasady dobrego sąsiedztwa ograniczyły do nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością strony. Pozwala bowiem na to przytoczona treść przepisu art. 61 ust. 1 w/w ustawy, w którym mowa o kontynuacji funkcji na co najmniej jednej działce sąsiedniej. Ponadto trzeba mieć na względzie okoliczność, że w przypadku planowanej nowej zabudowy, jej oddziaływanie z natury rzeczy obejmuje większy obszar niż granicząca z nią bezpośrednio nieruchomość, co stwarza uzasadnienie do szerszego rozumienia zawartego w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717) pojęcia "działki sąsiedniej". Chodzi tu, w tym bowiem przypadku o zagwarantowanie ładu przestrzennego tj. wpływu inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Inaczej jednak rzecz się ma, co do planowanej przez stronę nowej funkcji zabudowy. Planowane przeznaczenie części piwnicy budynku na salon odnowy biologicznej, parteru na lokal gastronomiczno-rozrywkowy, a piętra na pokoje na wynajem w ramach salonu towarzyskiego, nie oddziaływuje na szerokie otoczenie, lecz na graniczące z nieruchomością skarżącego, działki sąsiednie. Z tego też powodu istniały uzasadnione przyczyny do przyjęcia przez organy obu instancji wąskiego rozumienia w/w pojęcia "działki sąsiedniej". Co się tyczy zarzutu wadliwego zastosowania przez organy przepisu art. 144 kodeksu cywilnego (kc), to zarzut ten nie może skutkować uznaniem zaskarżonej decyzji za nielegalnej. Przepis ten stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Jest więc to uregulowanie funkcjonujące na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Należy jednak ocenić, że odwołanie się do tego przepisu nie miało charakteru rozstrzygającego (przepis ten nie został powołany w podstawie prawnej decyzji organów obu instancji), lecz stanowiło odwołanie się do zasad ochrony wynikających z przepisów kodeksu cywilnego, jak wyjaśnił to organ II instancji. Przy analizie tego problemu trzeba mieć na względzie okoliczność, że treść przytoczonego już przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717), wprowadza dość ogólne pojęcie "kontynuacji funkcji" zabudowy, które nie zostało prawnie dookreślone. W związku z powyższym nie można organom administracyjnym odmówić prawa do odwoływania się przy stosowaniu tego przepisu do tych zasad prawa, które bezpośrednio wiążą się z analizą tego pojęcia w konkretnym przypadku danej sprawy. W przedmiotowym postępowaniu, akurat zagadnienie uciążliwości dla sąsiadów, planowanej nowej funkcji zabudowy, mieści się w zakresie oceny kontynuacji funkcji zabudowy. Odnosząc się zaś do powołanych przez skarżącego przepisów Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, to należy stwierdzić, że przepisy te nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Art. 43 TWE stanowi o zagadnieniu swobody przedsiębiorczości obywatela państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego. Przepis art. 3 ust. 1 lit. c TWE, dotyczy relacji pomiędzy państwami członkowskimi co do przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału. Przepis zaś art. 14 ust. 2 TWE stanowi o tym, że rynek wewnętrzny obejmuje obszar bez granic wewnętrznych, w którym jest zapewniony swobodny przepływ towarów, osób, usług i kapitału, zgodnie z postanowieniami Traktatu. W świetle powyższego zarzuty zawarte w skardze należało uznać za bezzasadne. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w sentencji wyroku.