II SA/Bd 316/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski ( spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Tadeusza W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Starosta W. decyzją z [...] 2005r. (znak [...]) na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. Nr 207 z 2003r., poz. 2016 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 107 § 1, art. 148 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 2005r. Haliny K., o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty W. z dnia [...] 2001r. znak: [...] udzielającą Tadeuszowi W. pozwolenia na budowę budynku magazynowanego na istniejących piwnicach na działkach nr ew. [...] w miejscowości C. odmówił wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania. Zdaniem organu pierwszej instancji Halina K. złożyła wniosek o wznowienie postępowania z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 148 kpa, bowiem o decyzji Starosty z [...] 2001r. wiedziała w dniu [...] 2005r. tj. w dacie pisma procesowego które kierowała do Sądu Rejonowego we W. w sprawie zawisłej przed tym sądem pod sygnaturą [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Halina K. wskazując, że o decyzji Starosty z [...] 2001r. dowiedziała się po jej pisemnej informacji z [...] 2005r., tj. dopiero z pisma Starostwa z [...] 2005r. Wojewoda [...] jako organ drugiej instancji decyzją z [...] 2006r. (znak [...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa z 2005r. Nr 78, poz. 682) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję Wojewoda stwierdził, że uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z dnia 17 października 2001r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Tadeuszowi W. pozwolenia na budowę miały istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy. Na powyższą decyzję Wojewody skargę złożył Tadeusz W. wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja ani jednym słowem nie rozstrzyga ani też nie ustosunkowuje się do kwestii odmowy postępowania wznowieniowego ani też do podstawy prawnej decyzji Starosty, tj. do uchybienia terminowi wnoszenia wniosku o wznowienie postępowania z art. 148 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przede wszystkim należy zauważyć- na co słusznie zwrócił uwagę skarżący w swej skardze – że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zajął się istotą sprawy, którą określiły: wniosek Haliny K. a był to wniosek o wznowienie postępowania postanowienie organu pierwszej instancji i złożone od niego odwołanie. W orzecznictwie i doktrynie wielokrotnie wyrażano pogląd, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc zmieniać rodzaju sprawy. Zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. W wyroku z 15 września 1995r., IV SA 368/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Z użytego przez ustawodawcę w art. 138 § 1 kpa sformułowania «w tym zakresie » wynika oczywiste ograniczenie dla organu odwoławczego, zasadzające się na tym, że organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny". Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zajął się wyłącznie decyzją z [...] 2001r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o pozwoleniu na budowę. Nie uczynił zaś przedmiotem swych rozważań zasadności odmowy wznowienia postępowania z uwagi na złożenie – zdaniem organu pierwszej instancji – wniosku z przekroczeniem terminu wynikającego z art. 148 kpa. Przedmiotem zainteresowania organu odwoławczego były – jak wynika to expressis verbis z uzasadnienia zaskarżonej decyzji "... uchybienia organu I instancji w zakresie postępowania zakończonego decyzją Starosty W. z dnia [...] 2001r...". Organ odwoławczy analizując uchybienia w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] 2001r. i rozstrzygając sprawę niniejszą dotyczącą wznowienia postępowania zwrócił uwagę wyłącznie na prawidłowość postępowania zakończonego decyzją z [...] 2001r. w kontekście treści art. 145 § 1 pkt 4 kpa, pomijając zupełnie kwestie które legły u podstaw decyzji organu pierwszej instancji z [...] 2005r. związane przede wszystkim z niedochowaniem terminu do złożenia wniosku określonym w art. 148 kpa. Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zapomniał, że rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji może orzekać tylko o zaskarżonej decyzji. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 grudnia 1987r., IV SA 907/87 "Decyzja organu odwoławczego dotycząca decyzji, która nie była przedmiotem odwołania, jest nieważna z przyczyny rażącego naruszenia prawa". Takie też stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 września 1990r. III SA 647/90 "Decyzja organu odwoławczego, która w trybie art. 138 § 1 kpa rozstrzyga o decyzji organu I instancji, niebędącej przedmiotem odwołania, jest wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa)". Jest zaś poza wszelkim sporem, że zaskarżoną decyzją w niniejszej sprawie nie była decyzja z [...] 2001r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę lecz wyłącznie decyzja z 25 października 2005 r. odmawiająca wznowienia postępowania. Z uzasadnienia zaś zaskarżonej decyzji wynika, że w istocie rzeczy organ odwoławczy poddał swej ocenie nie decyzję z [...] 2005r. lecz decyzję z [...] 2001r. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji szczegółowo bowiem analizował i wskazał na uchybienia – zdaniem organu – popełnione w postępowaniu i zawarte w decyzji z [...] 2001r. kończącej to postępowanie. Tymczasem rzeczą organu odwoławczego było wyłącznie dokonanie oceny zasadności odmowy wznowienia postępowania a w szczególności, w pierwszej kolejności czy wniosek o wznowienie postępowania został faktycznie złożony po terminie określonym w art. 148 kpa jak to przyjął organ pierwszej instancji, czy też w terminie zakreślonym tym przepisem jak twierdzi Halina K. w swoim odwołaniu od decyzji z [...] 2005r. W tym stanie sprawy uznając iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 przywoływanej ustawy z 30 sierpnia 2002r. należało orzec jak w pkt 1 wyroku; rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na art. 151 ww. ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie zmierzające do rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej wznowienia postępowania organ odwoławczy zbada zasadność odmowy wznowienia postępowania z przyczyn określonych w decyzji organu pierwszej instancji.