II SA/Bd 319/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę Na oryginale właściwe podpisy II SA/Bd 319/05 UZASADNIENIE M. i S. K. wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2005 r. nr [...], uchylającą na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]2004r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w zabudowie bliźniaczej z działką o nr ew. [...], na terenie działki nr ew. [...], położonej przy ul. Ż. w B. Organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie planowanej inwestycji wystąpił o uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717). Po uzyskaniu stosownych uzgodnień Prezydent wydał decyzję, w której w pkt 2.2.d zawarł warunek, że należy zachować ogólnodostępną ścieżkę pieszą wzdłuż skarpy, jak również nienaruszone winny pozostać skarpy, które należy umocnić roślinnością okrywową. Teren zagospodarowania w/w działki winien przewidywać od strony boiska co najmniej 5 metrowy pas zieleni izolacyjnej. Ewentualne ogrodzenie terenu winno być wyłącznie na terenie równym (u góry skarpy), nie na istniejącej skarpie. Z tą częścią rozstrzygnięcia nie zgodzili się skarżący i wnieśli odwołanie do SKO w B. Zażądali uchylenia decyzji w tym zakresie, argumentując swoje stanowisko prawem własności do powyższego terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącym rację, niemniej jednak uchyliło rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że kontrolując całość sprawy na skutek wniesionego odwołania dostrzegł, że postępowanie dotknięte jest wadą rozstrzygnięcia bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Organ odwoławczy zarzucił decyzji pierwszoinstancyjnej brak uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Działka skarżących zgodnie z włączonym do aktu wypisem z rejestru gruntów, stanowi teren rolny (grunt orny klasy V). W decyzji nie zawarto wymagań dotyczących ochrony i interesów osób trzecich poprzez określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczenia powietrza i gleby, do czego zdaniem organu zobowiązywały przepisy § 2 pkt 7 lit. b i c Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Nadto, w załącznikach do decyzji nie zastosowano się do przepisu § 3 ust. 3 rozporządzenia, który nakazuje posługiwanie się podstawowymi, jednobarwnymi oznaczeniami graficznymi dotyczącymi granic i linii regulacyjnych, a także elementów zagospodarowania przestrzennego. Organ podniósł brak zgodności z Polską Normą PN-B-01027 z dnia 11 lipca 2002 r. Również zadaniem Kolegium, w ustaleniach decyzji pominięto warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, które są konieczne na podstawie art. 54 kpt. 2 lit. e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołując się na § 2 pkt 3 cytowanego wyżej rozporządzenia oraz art. 54 pkt. 2 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził brak w decyzji pierwszoinstancyjnej określeń wynikających z przepisów odrębnych warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Otóż rozporządzenie stanowi, że tego typu ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu; Zgodnie z § 6 rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 Nr 164, poz.1588), szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W skardze do Sądu skarżący zarzucają decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że budowę małego domku potraktowano jako wielką inwestycję publiczną, poruszając tematykę hałasu, wibracji i zakłóceń elektrycznych i promieniowania oraz zanieczyszczania powietrza, wody, gleby, a teren jest w pełni uzbrojony pod budownictwo jednorodzinne w sieć wodociągową, gazową, elektryczną kablową i kanalizację miejską. W związku z tym, skarżący domagają się, aby Sąd uwzględnił ich zarzuty zawarte w odwołaniu i skreślił w decyzji o warunkach zabudowy pkt 2.2d. Następnie w dniu rozprawy do protokołu wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ powołał się na art. 60 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Dlatego organ nie mógłby nawet zredagować nowego projektu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Katalog spraw przewidzianych do kontroli sądowej zawarty został w art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - dalej P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publicznej sprowadza się do jego oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, ale tylko w granicach danej sprawy. W ocenie Sądu na tle rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga to, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie art.138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego .Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W związku z powyższym rola Sądu przy kontroli zaskarżonej decyzji sprowadza się w tym konkretnym przypadku do oceny, czy w świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego prowadzonego przez organ I instancji wystąpiły braki w dowodach, czy też wadliwość postępowania, które wywołują taki skutek, że postępowanie dowodowe należy przeprowadzić w całości, bądź też w znacznej części. W przypadku wystąpienia powyższych przesłanek dalsza rola Sądu sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy korzystając z dyspozycji powyższego artykułu wskazał okoliczności faktyczne, które należy zbadać przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do orzekania merytorycznie w sprawie. Dlatego Sąd nie może dokonać zgodnie z wnioskiem skarżących skreśleń w decyzji o zagospodarowaniu. Odbiegając od powyższego, Sąd orzekając na podstawie akt sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Stwierdzone w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia dotyczące i postępowania pierwszoinstancyjnego i treści samej decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazują, że postępowanie Prezydenta Miasta Bydgoszczy należy uzupełnić w znacznym stopniu, co udaremniło Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu wydanie orzeczenia merytorycznego w tej sprawie. Nie można pominąć w motywach uzasadnienia tego, że skarżący błędnie wywodzą w skardze, że planowana inwestycja została przez organ odwoławczy potraktowana jako inwestycja o charakterze publicznym. Wskazane przez organ II instancji błędy, dotyczą nie inwestycji o charakterze publicznym, lecz decyzji o warunkach zabudowy. Uchybienia w postępowaniu dowodowym oraz w treści decyzji organu I instancji znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Nie ulega wątpliwości, że dla terenu planowanej inwestycji brak jest planu miejscowego. W takiej sytuacji zagospodarowanie terenu, poprzez budowę obiektu budowlanego zgodnie z wnioskiem skarżących, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Tymi organami, cytując treść art. 53 ust. 4 są: 1) minister właściwy do spraw zdrowia - w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowościach uzdrowiskowych, zgodnie z odrębnymi przepisami; 2) wojewódzki konserwator zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską; 3) dyrektor właściwego urzędu morskiego - w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani; 4) właściwy organ nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; 5) właściwy organ administracji geologicznej - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 6) organy właściwe w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych; 7) dyrektor parku narodowego - w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny; 8) wojewódzki konserwator przyrody działającym w imieniu wojewody - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody; 9) właściwy zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego lub obszarów przyległych do ujętej w planie projektowanej inwestycji drogowej. Dokonanie uzgodnień z organami, o których stanowi przepis art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) w przypadku postępowania zmierzającego do wydawania decyzji o warunkach zabudowy jest obowiązkiem organu I instancji. Nie należy tych uzgodnień poprzez dyspozycję zawartą w art. 61 ust. 1 odnosić wyłącznie do inwestycji celu publicznego. Z tego względu zarzut skarżących odnośnie braku podstaw do poczynienia stosownych uzgodnień jest nieuzasadniony. Sąd administracyjny stosownie do art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W aktach administracyjnych Sąd stwierdził, że działka skarżących zgodnie z włączonym do aktu wypisem z rejestru gruntów, stanowi teren rolny (grunt orny klasy V). Z tego względu brak uzgodnień z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, podniesiony w zaskarżonej decyzji jako jedna z wielu przesłanek stanowiących podstawę jej uchylenia jest w pełni uzasadniony. W decyzji nie zawarto wymagań dotyczących ochrony do interesów osób trzecich poprzez określenie warunków ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz zanieczyszczenia powietrza i gleby. Nawet jeżeli planowana inwestycja dotyczy budowy domu jednorodzinnego, to w stosunku do niej jest również wiążący obowiązek zawarcia stosownych zapisów w treści decyzji o warunkach zabudowy wynikający z § 2 pkt 7 lit. b i c Ministra Infrastruktur z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1589). Przepis ten dotyczy zarówno decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy i na jego podstawie obowiązkiem organu przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest, aby w jej treści ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisane były w sposób precyzyjny ze szczególnym określeniem warunków odpowiadających brzmieniu tego przepisu. Kolejne uchybienia wykazane w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy nie są pozbawione umocowania w przepisach prawa i dowodzą o nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu przed organem I instancji. Tym samym stosownie do treści art. 138§ 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie były podstawy ku temu, aby organ odwoławczy wydał decyzję o charakterze kasacyjnym z uwagi na popełnione błędy przez organ I instancji. Zgodnie z brzmieniem powyższego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uwagi na powyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy działając na podstawie art. 151 P.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.