II SA/Bd 319/10

4 sierpnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi K.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Wójta Gminy [...] z [...] r. Nr [...] na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalono dla K. i E. Ś. opłatę planistyczną od działek nr 579/14, 579/15, 579/16, 579/17 położonych w [...] gm. [...] w wysokości 1.409,10 zł. Organ stwierdził, że wymienione działki zostały zbyte 26 października 2007 r. W dacie sprzedaży obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący tereny we wsiach:[...], podjęty uchwałą nr XXVI/352/2005 Rady Gminy [...] z 31 marca 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Nr 58, poz. 967 z 12 maja 2006 r.). Od daty wejścia w życie planu nie upłynęło 5 lat a wartość nieruchomości wzrosła. Ta okoliczność uzasadniała nałożenie jednorazowej opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono na podstawie art. 37 ust. 1 ww. ustawy, przyjmując dla ustalenia wielkości wzrostu wartości nieruchomości poprzedni (przed wydaniem planu) faktyczny sposób wykorzystania terenu. Organ podkreślił, że przed wejściem w życie planu miejscowego działki nie były objęte innym ważnym planem zagospodarowania przestrzennego, a decyzja o warunkach zagospodarowania terenu, którą uzyskał właściciel nie ma znaczenia dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Od decyzji odwołanie (nazwane przez stronę skargą) wniósł K. Śl, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 11, 77, 78, 84, 86, 107, 123, i 124 Kpa i wskazując, w uzasadnieniu odwołania, że organ nie uwzględnił jego wniosku z dnia 1 września 2008 r. odnośnie wyceny działki, zarzucił nieuwzględnienie w sposób właściwy stanu nieruchomości w operacie szacunkowym i podniósł nie rozpatrzenie przez organ całego materiału dowodowego, który jego zdaniem nie daje podstaw do naliczenia opłaty planistycznej. Strona wskazała także, że decyzja pod względem formalnym nie odpowiada wymogom art. 107 Kpa i nie zawiera pełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Skarżący zarzucił także organowi pierwszej instancji, że ten nie uwzględnił jego wniosku z dnia 30 października 2007 r., który wskazuje Wójtowi Gminy [...], że wartość działki uległa obniżeniu w wyniku uchwalenia planu, a nie wzrostowi wartości wynikającemu z kwestionowanej decyzji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy [...]. Organ ustalił, że K. Ś. oraz E. Ś. zbyli, będące ich własnością, działki położone w[...], oznaczonych jako działki nr 579/14, 579/15, 579/16 i 579/1 - w dniu 25 października 2007 r. Powołując się na art. 36 ust. 4 cyt. ustawy, stanowiący formę tzw. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, organ stwierdził, że właściciel jest obowiązany do wniesienia opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) sprzedaży nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Oba te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zgodnie z uchwałą nr XXVI/352/ 2005 Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obejmujących tereny we wsiach: [...] (Dz. Urz. z 2006 r., Nr 58, poz. 967) w/w działki położone są na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych. Działki zostały zbyte przed upływem 5-letniego terminu od wejścia w życie uchwalonego planu. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy (11 lipca 2003 r.) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Z akt sprawy wynika, że przed uchwaleniem planu na mocy uchwały Rady Gminy [...] z 2005 r. przedmiotowe działki nie były objęte żadnym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Faktu tego nie zmienia podniesiona przez skarżącego okoliczność, iż co do tego terenu obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy pod zabudowę mieszkalną wydana pod rządami wcześniej obowiązującego planu uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą z 1993 r., albowiem plan ten utracił swoją moc obowiązującą stosownie do treści powołanego przepisu. Tak ustalony stan prawny sprawy wskazuje, że organ nie mógł tych okoliczności uwzględnić. Organ odwoławczy podniósł, że w sporządzonym operacie szacunkowym rzeczoznawca przy określaniu wartości nieruchomości sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwzględnił przeznaczenie terenu i przyjął dla porównania stan faktyczny na nieruchomości. Podstawę ku temu dawał w art. 37 ust. 1 zdanie drugie uopizp określającą, że obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Przepis ten przewiduje dwie sytuacje związane z określeniem wzrostu (obniżenia) wartości nieruchomości. Pierwsza związana jest ze zmianą planu miejscowego, wówczas należy brać pod uwagę przeznaczenie terenu w planie miejscowym przed jego zmianą oraz w planie miejscowym zmienionym. Druga sytuacja związana jest z uchwaleniem planu miejscowego, jak w rozpatrywanej sprawie. W drugiej sytuacji wskazany przepis nakazuje uwzględniać przeznaczenie terenu po uchwaleniu planu miejscowego oraz faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego. Zdaniem Kolegium nie zachodziła konieczność ustalenia przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu, gdyż na podstawie jednoznacznego brzmienia art. 37 ust. 1 zd. drugie, należało uwzględnić faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. W tych okolicznościach nie ma znaczenia decyzja o warunkach zabudowy, którą dysponuje odwołujący się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kontrolowana decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany lub uchwalenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, to wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w planie. Przesłanką obligującą organ do ustalenia wspomnianej opłaty będzie zatem stwierdzenie, iż wartość zbytej nieruchomości wzrosła na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powyższy przepis jest podstawą jej wymierzenia. Stosownie do treści art. 37 ust. 1 wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, czy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Art. 37 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stał się przedmiotem badania zgodności jego treści z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP przez Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wskazał, że prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarach, w których nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub w zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobieraniu opłaty w sytuacji, gdy nowouchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Zdaniem Trybunału ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych - zbywców nieruchomości w gminie. W tym stanie Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis jest niezgodny w konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. Ponadto pogorszenie położenia prawnego właścicieli i użytkowników wieczystych determinowane przyczynami całkowicie od nich niezależnymi jest niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, bowiem właściciele ci nie mogli spodziewać się sytuacji, w której gminy posiadające miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego doprowadzą do utraty ich mocy na skutek zaniedbania w prowadzeniu polityki przestrzennej na swoim obszarze. Wójt Gminy [...] ustalił jednorazową opłatę z tytułu 30% wzrostu wartości nieruchomości płożonych w[...], oznaczonych jako działki nr 579/14, 579/15, 579/16 i 579/17 o wielkości odpowiednio 589 m², 353 m², 352 m², 389 m² w wysokości 1.409,10 zł podnosząc, iż wartość działek wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego na mocy uchwały nr XXVI/3 52/2005 Rady Gminy [...] z dnia 31 marca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny we wsiach: [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. Nr 58, poz. 967). Organ wyjaśnił, że działki te przed uchwaleniem planu nie były objęte innym ważnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (choć zaznaczył, że na spornym terenie obowiązywał uprzednio plan uchwalony przez Radę Gminy [...] z 1993 r.) zatem konieczne stało się uwzględnienie faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Tymczasem wg Trybunału wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia nowego planu miejscowego bezpośrednio po poprzednim, a niejako efekt utraty ciągłości planowania i stworzenia sytuacji okresowego braku jakiegokolwiek planu z jego opłatowymi konsekwencjami". Określając, zatem wzrost wartości nieruchomości organ musi przede wszystkim ustalić jakie było przeznaczenie gruntów w planie poprzednio obowiązującym oraz w nowo uchwalonym. Dopiero porównując to przeznaczenie będzie można ustalić, czy wartość nieruchomości rzeczywiście wzrosła na skutek uchwalenia nowego planu. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie organy administracji nie poczyniły takich ustaleń, nie sposób zweryfikować podjętego przez nie rozstrzygnięcia. Stwierdzić zatem należy, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego zaszła potrzeba ponownego zbadania sprawy, w szczególności ustalenia przeznaczenia przedmiotowych działek w poprzednio obowiązującym planie. W przypadku bowiem wykazania, że nowy plan miejscowy nie przewiduje odmiennego przeznaczenia nieruchomości od tego jaki przewidywał plan poprzednio obowiązujący nałożenie opłaty planistycznej na K. i E. Ś. byłoby bezpodstawne. Przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 24, poz. 124 z 2010 r. i wszedł w życie z dniem 15 lutego 2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma walor powszechnie obowiązujący. Oznacza to związanie nim składu orzekającego i nie ma znaczenia okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.