II SA/Bd 32/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.J i A.J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 3 i ust. 4, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, 2 i 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, orzekł o przekształceniu prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 407/40 o powierzchni 0,2042 ha, położonej w[...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] przysługujące m.in. A. i A. J. w udziale wynoszącym 7395/130967 części. W pkt 2 decyzji Starosta ustalił opłatę z tytułu przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności w wysokości 25203,00 zł, z podziałem na poszczególne udziały, następnie w pkt 3 udzielił bonifikaty w wysokości 90 % od opłaty ustalonej w pkt 2 decyzji. Natomiast w pkt 4 Starosta zobowiązał do wniesienia w kasie Starostwa Powiatowego w [...] lub na konto Starostwa, w terminie 14 dni, od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna określonej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w tym dla A. i A. J. - 1423,08 zł z tytułu udziału wynoszącego 7395/130697 części związanej z własnością lokalu mieszkalnego nr 1, Starosta poinformował, że prawo współużytkowania wieczystego przekształci się w prawo współwłasności nieruchomości, z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna i jako taka stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Po przytoczeniu przepisów prawnych obowiązujących przy przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości Starosta [...] wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie warunki niezbędne do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Następnie na podstawie wyceny nieruchomości z dnia 6 maja 2011 r. ustalił opłatę z tytułu przedmiotowego przekształcenia w wysokości 25203,00 zł. W ocenie Starosty operat szacunkowy został sporządzony poprawnie, zgodnie z obowiązującymi z tym zakresie przepisami, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, zatem mógł stanowić podstawę określenia wysokości kwoty należnej właścicielowi gruntu z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości gruntowej w prawo własności. Dalej Starosta w tej części swojego uzasadnienia przytoczył przepisy prawne dotyczące udzielania bonifikaty w trybie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, którzy z wnioskodawców złożyli dodatkowe wnioski o udzielenie 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia, stwierdzając, że spełniają oni wszystkie przesłanki niezbędne do jej przyznania i udzielił im 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przedmiotowego przekształcenia. Starosta zaznaczył, że A. i A. J., M. i Z. W. oraz P. J. nie złożyli wniosków o udzielenie bonifikaty i z tej przyczyny nie przyznał im bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W odwołaniu od powyższej decyzji A. i A. J. podnieśli, że "kwota wyliczona za wykup gruntu w wysokości 100 % jest kwotą dużą jak na nasze możliwości finansowe i jednocześnie chcielibyśmy się starać o otrzymanie bonifikaty do wykupu tego gruntu w wysokości 90%". Do ww. odwołania Państwo J. dołączyli wniosek z dnia [...]r., skierowany do Starosty [...] o udzielenie 90% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności udziału wynoszącego 7395/130967, działki nr 407/40 położonej w[...]. Do odwołania strony dołączyły dokumenty dotyczące wysokości dochodu. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie należy zauważyć, że wniosek A. i A. J. o udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony wraz z odwołaniem w dniu 12 października 2011 r., przy czym podkreślić należy, że strony wiedziały o konieczności składania wniosków o udzielenie 90 % bonifikaty oraz ich odpowiednie udokumentowanie, czego dowodem są zwrotne potwierdzenia odbioru zawiadomienia Starosty z dnia [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. W zawiadomieniu tym Starosta wyznaczył stronom termin 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma do złożenia stosownych wniosków wraz z załączonymi oświadczeniami o wysokości dochodów miesięcznych na jednego członka rodziny w II półroczu 2010 r., a w aktach sprawy znajduje się również pismo Starosty [...] z dnia[...], w którym zawiadomił on ponownie strony przedmiotowego postępowania o konieczności składania stosownych wniosków oraz dokumentów potwierdzających prawo o ubieganie się o 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednocześnie Starosta poinformował, że użytkownicy wieczyści, którzy nie złożą żadnych dokumentów będą zobowiązani do zapłaty 100% kwoty. Mając na uwadze powyższe rozważania, organ odwoławczy uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż odwołujący się nie spełnili jednej podstawowej przesłanki umożliwiającej udzielenie im bonifikaty, o której mowa w art. 4 ust. 8 ww. ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W skardze do sądu A. i A. J. wnieśli o udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 407/40 o powierzchni 0,2042 ha. Swoje wystąpienie uzasadnili trudną sytuacją finansową, która nie pozwaliła im na uiszczenie naliczonej opłaty za przekształcenie, bez uwzględnienia bonifikaty. Skarżący podnieśli, że w przedmiotowej sprawie złożyli wniosek w dniu 12.10.2011 r. do Starosty [...], który to został odrzucony. Dodatkowo strony wskazały, że krótki okres na składanie wniosków nie pozwolił im na dostarczenie w terminie odpowiednich dokumentów, gdyż A. J. był na szkoleniu, natomiast A. J. zajmowała się dwójką małych dzieci, w tym jednym 3 miesięcznym, co uniemożliwiło złożenie odpowiednich dokumentów w terminie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej "p.p.s.a.") w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie kar za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Sąd natomiast stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku doszło naruszeń, które dały podstawę do wyeliminowania zaskarżonego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z kolei w świetle art. 4 ust. 1 i 2 ustawy osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jest obowiązana do uiszczenia dotychczasowemu właścicielowi opłaty z tytułu tego przekształcenia. W decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, właściwy organ ustala opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Do ustalenia tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 67 ust. 1 i art. 69 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603, z późn. zm. ). Ustawa w art. 4 ust. 8 przewiduje prawo do 90 % bonifikaty przysługujące osobie fizycznej, której dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym nie przekracza przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Z kolei według art. 4 ust. 9 ustawy osobom fizycznym, które prawo użytkowania wieczystego uzyskały przed dniem 5 grudnia 1990 r. oraz ich następcom prawnym, organ właściwy do wydania decyzji udziela, na ich wniosek, 50 % bonifikaty od opłaty. Jednakże zgodnie z art. 4 ust. 12 ustawy razie zbiegu praw do bonifikat z tytułów, o których mowa w ust. 8-11, stosuje się jedną bonifikatę - korzystniejszą dla użytkownika wieczystego. Orzekające w sprawie organy prawidłowo ustaliły, że skarżącym przysługuje prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednak bezpodstawnie orzekły o nie spełnieniu wszystkich przesłanek, warunkujących udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Słuszne jest stanowisko wojewody, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji właściwy organ jest zobligowany do udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, gdy spełnione są podstawowe przesłanki, a niespełnienie choćby jednego z nich uniemożliwia przyznanie stronie bonifikaty, o której mowa w art. 4 ust. 8 ww. ustawy. Pierwszy warunek jest spełniony, jeżeli znajdująca się w użytkowaniu wieczystym nieruchomość jest między innymi przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, co dotyczy niniejszej sprawy, ponieważ przedmiotowa działka (nr 407/40), zgodnie z pismem Wójta Gminy [...] z dnia[...], działka nr 407/40 położona w [...] zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym. W obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] -przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną z dopuszczeniem wprowadzenia funkcji usług. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz rejestru gruntów wynika, że ww. nieruchomość stanowi tereny mieszkaniowe. Drugi warunek do uzyskania bonifikaty to wniosek strony o udzielenie bonifikaty w wysokości 90 % od opłaty z tytułu przekształcenia. Trzeci zaś warunek to dochód miesięczny na jednego członka rodziny w gospodarstwie domowym, nieprzekraczający przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatnie półrocze roku poprzedzającego rok, w którym wystąpiono w żądaniem przekształcenia prawa. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżących o udzielenie 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności został złożony wraz z odwołaniem w dniu 12 października 2011 r. i z uwagi na pozytywne rozstrzygnięcie przez organ i instancji kwestii przekształcenia prawa współużytkowania wieczystego w prawo współwłasności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym, nie było żadnych przeszkód by rozpatrując sprawę merytorycznie w II instancji, organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie także w sprawie tego wniosku. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji w wyniku odwołania, skutecznie wniesionego przez legitymowany podmiot. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej w jej całokształcie, zatem również z uwzględnieniem okoliczności i dowodów przedstawionych w odwołaniu oraz w postępowaniu odwoławczym. Wobec tego obowiązkiem organu II instancji jest rozpatrzenie odwołania i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. Odnosząc się do argumentacji organu wskazującej na prawidłowy tryb postępowania prowadzonego w sprawie odnotować należy, iż w aktach sprawy istnieje potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania z [...]r., wskazujące 14 dniowy termin na złożenie wniosków, natomiast zawiadomienie z dnia [...] r. (a zatem wydane już po upływie 14 dniowego terminu zakreślonego stronom w zawiadomieniu z[...].), dotyczące składania wniosków w sprawie bonifikaty, nie zawiera już żadnej informacji o temat terminu składania wniosków w tym przedmiocie, natomiast zawiera informację, iż rozstrzygnięcie sprawy nastąpi do 30.10.2011 r., co jednoznacznie mogło stanowić wskazówkę dla stron o końcowej dacie na uzupełnienie wymaganych dokumentów. Taka informacja Starosty [...] o wyznaczeniu ostatecznego terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym przypomnieniem o możliwości ubiegania się o udzielnie bonifikaty była niedostatecznie precyzyjna i niezgodna z ogólnymi zasadami postępowania, w szczególności zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art.8 kpa). Strona mogła bowiem na podstawie tego zawiadomienia nabrać uzasadnionego przekonania, że pierwotnie wyznaczony termin do złożenia wniosku o udzielnie bonifikaty uległ przedłużeniu do 30.10.2011r. Jednak rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło decyzją wydaną w dniu 7.10.2011 r., na mocy której przekształcono prawo użytkowania wieczystego wszystkich wnioskodawców, natomiast odmówiono bonifikaty skarżącym, ponieważ nie złożyli stosownego wniosku w tym przedmiocie. W tym miejscu należy wyjaśnić, że terminy procesowe nie mają jednolitego charakteru i można je podzielić z punktu widzenia skutków prawnych ich naruszenia na terminy zawite, których niezachowanie powoduje bezskuteczność czynności procesowej, dla której termin ów był zastrzeżony i terminy instrukcyjne, których niezachowanie nie pociąga za sobą takich skutków. Skutek w postaci bezskuteczności czynności procesowej zastrzegany w razie niezachowania terminu wynika za każdym razem z konkretnej normy prawnej, ustanawiającej termin dla dokonania określonej czynności procesowej. Sąd, przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdził, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż złożenie przez skarżących wniosku o udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości po upływie terminu zakreślonego przez organ I instancji, winno skutkować wydaniem zaskarżonej decyzji. Na wyciągniecie takich wniosków nie pozwala ocena charakteru terminu zastosowanego w tym postępowaniu. Jest to bowiem termin instrukcyjny, którego uchybienie nie może rodzić skutków wskazanych w zaskarżonej decyzji. Zatem, w sytuacji gdy A. i A. J. złożyli stosowny wniosek o udzielenie bonifikaty, ale z opóźnieniem, to organ odwoławczy winien przede wszystkim zbadać, czy wniosek ten jest kompletny i zawiera dane niezbędne do ustalenia miesięcznego dochodu przypadającego na członka rodziny skarżących, a w konsekwencji czy skarżący spełniają warunki do udzielenia im 90 % bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Abstrahując od wadliwości powiadomienia stron o terminie rozstrzygnięcia, instrukcyjnym jedynie charakterze terminu wyznaczonego przez organ na składanie wniosków i niezbędnej dokumentacji celem udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, należy zwrócić uwagę, iż skarżący złożyli stosowny wniosek w odwołaniu i nie było żadnych przeszkód, by go rozpoznać merytorycznie w postępowaniu przed organem II instancji. Kwestia udzielenia bonifikaty nie stanowi w tej sprawie oddzielnego przedmiotu, stanowi jedynie akcesoryjny element sprawy głównej. W rozpatrywanej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania wyjaśniającego na okoliczność załączonego do odwołania wniosku skarżących o udzielenie bonifikaty, a wszelkie wątpliwości w tym przedmiocie zinterpretowano na ich niekorzyść, co jest sprzeczne z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego tj. zasadą dążenia do wyjawienia prawdy obiektywnej z poszanowaniem słusznego interesu obywatela, a także zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 i 8 kpa). Pomimo obowiązku realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art. 77 § 1 kpa, organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego niezbędnego dla jej rozpoznania, a swojego stanowiska nie uzasadnił wg reguły ujętej w treści art. 107 § 3 kpa. Zalecenia do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.