II SA/Bd 320/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Anna Klotz ( spr.) Protokolant: Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi Lilianny K., Henryka K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. Liliana K. oraz Henryk K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r. znak: [...] ustalającą Bożenie i Kazimierzowi P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Z akt sprawy wynika, że Bożena i Kazimierz P. w dniu [...] 2004r. złożyli do Wójta Gminy L. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Wójt Gminy L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powyższa decyzja zawierała pouczenie, że służy od niej stronom odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. za pośrednictwem organu I instancji w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcom w dniu [...] 2004r. Następnie w dniu [...] 2004r.(data prezentaty na podaniu) inwestorzy złożyli wniosek o zmianę odmownej decyzji z dnia [...] 2004r. Mimo , iż powyższy wniosek inwestora został złożony w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania Wójt Gminy L. w dniu [...] 2005r. wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy zgodnie z żądaniem po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2004r. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] 2005 r., odwołanie wnieśli Lilianna K. i Henryk K. właściciele działki sąsiedniej nr [...], w którym zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Następnie decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ w decyzji zalecił, aby organ administracji publicznej pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę zbadał, czy został spełniony wymóg wynikający z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] Wójt Gminy L. i po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 2004r. ustalił inwestorowi warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] 2005 r., odwołanie wnieśli Lilianna K. i Henryk K. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że wydana decyzja rażąco narusza obowiązujące przepisy oraz godzi w interes odwołującej się strony, gdyż narusza ona przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania skarżących i decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołało się art. 59 ust. 1, art. 61, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późno zm.), § 3 i § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późno zm.) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. stwierdziło, że przepis art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość zagospodarowania teren w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uregulowanie zawarte w przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższą decyzję wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po odpowiednich uzgodnieniach przewidzianych przepisami prawa. Kolegium powołało się na uregulowanie zawarte w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z przepisem art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W rozpatrywanej sprawie projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. Andrzeja Łozińskiego (uprawnienie 969/75/Bg i TO 94 członek P.K. Izby Architektów 0145). Organ administracji publicznej na podstawie sporządzonego projektu wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Do wydanej decyzji została załączona analiza, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu odwoławczego organ administracji publicznej pierwszej instancji w sposób prawidłowy przeprowadził analizę dokonaną na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wydał rozstrzygnięcie w sprawie w sposób zgodny z prawem, nie naruszający ładu urbanistycznego. Wynika to z faktu, iż planowana lokalizacja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie domów jednorodzinnych, wobec powyższego stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, o której mowa w przepisie art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odniósł się do zarzutu skarżących zawartego w odwołaniu od decyzji I instancji odnośnie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powyższym przepisem, teren objęty planowaną inwestycją jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa wart. 88 ust. 1. Przepis art. 88 ust. 1 odsyła do przepisu art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U z 1999, Nr 15, poz. 139 z późno zm.), który stanowi o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, które weszły życie przed dniem 1 stycznia 1995 r. Taka zgoda (opinia Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z dnia 5 stycznia 85 r. znak: RŻL-III/1-7111-2/85), została wyrażona przy sporządzaniu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w L. uchwałą [...] z dnia [...] 1989 r. ogłoszoną w DZ.Urz. Woj. T. Nr [...], poz.[...] z dnia [...] 1989 r. ujętą w wykazie aktów prawa miejscowego obwiązującego na terenie gminy L. uchwalonym przez Radę Gminy L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1990 r. ogłoszoną w Dz.Urz.Woj. T. Nr [...], poz. [..] z dnia [...] 1991 r. Na podstawie powyższych przepisów została wydana m.in. decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 1999 r. znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji legającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Gm. L. Zrealizowana na podstawie wskazanej decyzji inwestycja umożliwiła ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie. W skardze do Sądu Henryk K. i Lilianna K., zażądali uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006r. sygn. akt [...], wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie skarżących teren nie posiada wymaganego przez przepisy prawa uzgodnienia na podstawie art. art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przekonaniu skarżących teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgoda taka nie istnieje, a opinia Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z dnia [...] 85 r. znak: [...]), nie jest zdaniem skarżących zgodą. Jest to opinia, a w piśmie z dnia [...] 2005r. Wójt Gminy w L. poinformował skarżących , że nie dysponuje innym dokumentem. Skarżący powalali się na art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia [...] 2006r. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył , co następuje: Skarga jest zasadna , lecz z innych względów niż zostały zawarte w jej treści. Przy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd skorzystał z uprawnień zawartych w art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270 ze zm.). Powyższy przepis stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 u.s.a.) zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. W rozpoznawanej sprawie sporne jest to, czy opinia Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z dnia [...] 1985 r. znak: [...]) jest zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa . Chodzi o ustalenie jakie skutki prawne wywołuje ten dokument w postępowaniu o udzielenie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 61, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.). Z treści tego dokumentu wynika, że w sprawie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa na terenie wsi Kopanino nr działki 141 opiniuje się na "tak". Należy rozumieć że pozytywnie. Jest to dokument uwierzytelniony przez organ za zgodność z oryginałem i pochodzi z Urzędu Wojewódzkiego w T. z Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa. Dokument ten stanowi odpowiedź na pismo Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] 1984r. nr [...]. Z pisma tego nie wynika, że jest to opinia wyrażona przy sporządzaniu miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1989 r. ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. T. Nr[...], poz.[...] z dnia [...] 1989 r. ujętą w wykazie aktów prawa miejscowego obwiązującego na terenie gminy L. uchwalonym przez Radę Gminy L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1990 r. ogłoszoną Dz.Urz.Woj. T. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] 1991 r. Z pisma Wójta Gminy z dnia [...] 2005r. nr [...] skierowanego do mgr. inż. arch. Andrzeja Ł. wynika , iż mimo , że Wojewoda wydał zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nie leśne , to w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] stanowiła teren leśny. Tak więc zdaniem Wójta, zgoda ta nie została uwzględniona przy sporządzaniu planu. Mimo powyższego stanowiska , Wójt Gminy L. wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i sporne pismo Dyrektora Wydziału Rolnictwa, Gospodarki Żywnościowej i Leśnictwa z dnia [...] 1985 r. traktuje jako zgodę na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. W ocenie Sądu są to okoliczności, które powinny zostać wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. Organy obydwu instancji nie wykazały w postępowaniu , że opinia została wydana w związku ze sporządzaniem miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. uchwalonego przez Gminną Radę Narodową w L. uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1989 r. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających tą okoliczność. Gdyby powyższy sporny dokument miał być zgodą , to teren działki nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania zostały uwzględniony jako nieleśny. Samo powołanie się w uzasadnieniu decyzji na związek opinii z planem jest nieprzekonywujące dla Sądu. Powyżej wykazane uchybienia popełnione w postępowaniu dowodowym, wskazują na istotne naruszenie przepisów postępowania. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd dostrzegł z urzędu rażące naruszenie przepisów postępowania . Inwestor w dniu [...] 2004r. złożył do Wójta Gminy L. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianego do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości K. Decyzją z dnia [...] 2004r. nr [...] Wójt Gminy L. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcom w dniu [...] 2004r., następnie w dniu [...] 2004r.( data prezentaty na podaniu) inwestorzy złożyli wniosek o zmianę odmownej decyzji z dnia [...] 2004r. Był to wniosek o zmianę decyzji złożony w terminie na wniesienie odwołania. W związku z tym, organ chcąc zmienić swoje stanowisko co do rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej decyzją z dnia z dnia [...] 2004r. mógł zastosować tryb zawarty w art. 132 Kpa. Przepis ten stanowi, że : §1.Jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony, a organ administracji publicznej, który wydał decyzję, uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. § 2. Przepis § 1 stosuje się także w przypadku, gdy odwołanie wniosła jedna ze stron, a pozostałe strony wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji zgodnie z żądaniem odwołania. § 3. Od nowej decyzji służy stronom odwołanie. Wójt Gminy L. nie zastosował się do rozwiązań proceduralnych zawartych w art. 132 Kpa i w dniu [...] 2005r. wydał decyzję nr [...], w której ustalił warunki zabudowy zgodnie z żądaniem po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] 2004r, działając na podstawie art. 104 kpa. W tych okolicznościach doszło do wydania dwóch decyzji w jednej sprawie. Wadliwie postąpiło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w decyzji z dnia [...] 2005 r. nr [...] przyjmując , że decyzja Wójta z dnia [...] 2005r. została wydana na podstawie art. 154 Kpa. Ani rozstrzygnięcie tej decyzji, ani też przywołany w podstawie prawnej art. 104 kpa nie wskazują na to ,aby zastosowany został przepis art. 154 Kpa, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Decyzja Wójta Gminy dnia [...] 2005 r. znak: [...] Wójt Gminy L. została wydana również na podstawie art. 104 i po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] 2004r. , a nie z dnia [...] 2004r. W tych okolicznościach doszło do wydania dwóch decyzji w jednej sprawie, co jest wadliwe. SKO natomiast utrzymując w mocy rozstrzygniecie organu I instancji naruszyło przepisy prawa. W ocenie Sądu uchybienie powyższe skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z rażącym naruszeniem prawa. W świetle powyższego Sąd działając na podstawie art. 135 i art.145 §1 pkt 2 ustawy prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego . Na podstawie art. 152 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana i na podstawie art. 200 orzekł o kosztach postępowania sądowego.